II SA/Go 701/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Szpitala Wojewódzkiego na wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniosków w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. stronie skarżącej Szpitalowi Wojewódzkiemu kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Szpital Wojewódzki złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] października 2022 r. nr [...], w którym organ – po przeprowadzeniu kontroli w Szpitalu – wniósł o przestrzeganie przez Spółkę przepisów prawa pracy, tj. o: - niezawieranie w porozumieniach dotyczących wynagradzania za pracę pracowników postanowień mogących naruszać zasadę równego traktowania pracowników w zatrudnieniu i zakazu dyskryminowania pracowników ze względu na zatrudnienie na czas określony lub nieokreślony (podstawa prawna: art. 112, art. 113, art. 94 pkt 2b ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2022r., poz. 1510 – dalej k.p.), - terminowe zgłaszanie zatrudnianych osób do ubezpieczenia społecznego (podstawa prawna: art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021r. poz. 423 ze zmianami oraz z 2022r. poz. 1265 – dalej u.s.u.s.), - ustalenie w Szpitalu Wojewódzkim regulaminu pracy określającego prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników związane z porządkiem w zakładzie pracy (podstawa prawna: art. 104 § 1, § 11 k.p.), - rzetelne prowadzenie ewidencji czasu pracy pracowników (podstawa prawna: art. 149 § 1 k.p.), - wypłacenie pracownikowi H.Z. wynagrodzenia za pracę oraz dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych wynikających z przekroczenia przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy, za okres od [...] grudnia 2021 r. do [...] czerwca 2022 r. (podstawa prawna: art. 1511 § 2 k.p.), - wypłacenie pracownikom zatrudnionym na stanowiskach: pielęgniarka z tytułem magistra i specjalizacją; położna z tytułem magistra i specjalizacją, wyrównania wynagrodzenia za lipiec i sierpień bieżącego roku do kwoty wynikającej z najniższego wynagrodzenia zasadniczego w kwocie nie niższej niż 7304,66zł brutto (podstawa prawna: art. 94 pkt 5 k.p. i art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 3a ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 2017 r. o sposobie ustalania najniższego wynagrodzenia zasadniczego niektórych pracowników zatrudnionych w podmiotach leczniczych (Dz.U. z 2021r. poz. 1801 ze zm. z 2022r. poz. 1352). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było wystąpienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] października 2022 r. wydane po przeprowadzeniu kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy w Szpitalu Wojewódzkim. Podstawę prawną zaskarżonego wystąpienia stanowiły przepisy art. 11 pkt 8 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 623, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1614, dalej jako u.p.i.p.). Stosownie do art. 11 tej ustawy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy; 2) nakazania: wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 3) nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 4) zakazania wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 5) nakazania, w przypadku stwierdzenia, że stan bezpieczeństwa i higieny pracy zagraża życiu lub zdrowiu pracowników lub osób fizycznych wykonujących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, zaprzestania prowadzenia działalności bądź działalności określonego rodzaju; 6) nakazania ustalenia, w określonym terminie, okoliczności i przyczyn wypadku; 6a) nakazania wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy w przypadku naruszenia trybu, metod, rodzaju lub częstotliwości wykonania tych badań i pomiarów lub konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w szczególnych warunkach; 7) nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu; 8) skierowania wystąpienia lub wydania polecenia, w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7, w sprawie ich usunięcia, a także wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do osób winnych. Stosownie zaś do art. 11b u.p.i.p. właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do skierowania wystąpienia lub wydania polecenia w sprawie wypłacenia wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W myśl natomiast art. 33 ust. 1 w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy: 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a; 2) kieruje wystąpienia i wydaje polecenia, o których mowa w art. 11 pkt 8 i art. 11b; 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Z powyższych regulacji wynika, że u.p.i.p. wyraźnie różnicuje formy działania inspektorów pracy. W szczególności, w przypadkach określonych w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a ustawa przewiduje wydanie decyzji. Natomiast w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-7 art. 11 ustawy, inspektor pracy na mocy art. 11 pkt 8 oraz art. 11 b i art. 33 ust. 1 pkt 2 kieruje wystąpienia lub wydaje polecenia w sprawie usunięcia stwierdzonych naruszeń, a także wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do osób winnych. Rozróżnienie to związane jest z charakterem ujawnionych w trakcie kontroli nieprawidłowości i rangą dostrzeżonych naruszeń prawa. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 u.p.i.p. wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8 i art. 11b, powinny zawierać wnioski pokontrolne i ich podstawę prawną. Podmiot kontrolowany lub organ sprawujący nad nim nadzór, do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić odpowiedni organ Państwowej Inspekcji Pracy o terminie i sposobie realizacji wniosków pokontrolnych (art. 36 ust. 2 ustawy). Interpretacja powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że forma decyzji administracyjnej ani tryb odwoławczy nie zostały przewidziane w odniesieniu do wystąpienia kierowanego przez inspektora pracy. W wystąpieniu organ formułuje wnioski, a nie rozstrzyga władczo o obowiązkach strony, nie jest zatem ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem. Wystąpienie nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten wymaga bowiem, aby akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi więc istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wystąpieniem inspektora pracy, a możliwością realizacji uprawnień bądź obowiązków będących przedmiotem tego wystąpienia. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takiego związku nie ma. Zaskarżone wystąpienie nie tylko bowiem nie rodzi żadnego obowiązku po stronie skarżącej Spółki, ale też nie stwarza po stronie pracowników żadnego uprawnienia. Spółka nie musi się bowiem temu wystąpieniu podporządkować, gdyż jej obowiązkiem jest wyłącznie, stosownie do art. 36 ust. 2 u.p.i.p., zawiadomienie inspektora pracy, w terminie określonym w wystąpieniu – nie dłuższym niż 30 dni, o terminie i sposobie wykonania zawartych w wystąpieniu wniosków. Obowiązek poinformowania o sposobie wykonania wniosków nie rodzi dla pracodawcy żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. Nie można więc uznać, że wystąpienie dokonane na podstawie art. 11 pkt 8 u.p.i.p., niemające w swej istocie cech aktu władczego i niebędące decyzją administracyjną ani postanowieniem, odpowiada cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 860/07, z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 198/07). Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę uznając, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego (punkt 1 sentencji). O zwrocie kosztów (punkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.