II SA/Go 702/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta G. po rozpoznaniu wniosku inwestora PPHU " D. " Sp. z o.o. z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę kotłowni opalanej trocinami o mocy 4,0 MV, komina stalowego o wysokości 18 m oraz silosu stalowego na trociny, przewidzianej do realizacji na działce nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wnieśli właściciele sąsiedniej nieruchomości, działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...]. Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania E. i M. P. z uwagi na to, iż odwołujący nie są stronami w przedmiotowym postępowaniu i podzielił stanowisko organu l instancji, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. obiektów jest wyłącznie inwestor. Ponadto w ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja realizowana na działce nr [...] nie spowoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości ( działki nr [...] ). E. P. i M. P. zaskarżyli powyższą decyzję Wojewody Lubuskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie, przy czym zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia przez bezpodstawne w ich ocenie uznanie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Go 520/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organy administracyjne rozpoznając niniejszą sprawę zakreśliły obszar oddziaływania przedmiotowych obiektów, a jest to niezbędne do ustalenia, czy skarżący posiadają przymiot stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowych inwestycji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta G., decyzją [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kotłowni opalanej trocinami wraz z kominem stalowym i silosu na trociny, na działce [...]. Odwołanie od decyzji organu l instancji wnieśli [...] E. P., M. P., których nieruchomości sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...], zarzucając za bezpodstawne uznanie, iż w odniesieniu do inwestora funkcjonuje w obrocie prawnym skuteczna decyzja o pozwoleniu na budowę, oraz bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.. Wojewoda Lubuski decyzją [...] umorzył postępowanie odwoławcze podnosząc w uzasadnieniu, że wniesione odwołania nie mogą być uwzględnione, gdyż w ocenie organu odwołujący się nie są stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją organu l instancji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Z. O. jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], państwo U. i T. S. są właścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...], natomiast M. P. jest właścielem działki o numerze ewidencyjnym [...], jednakże fakt posiadania przez wymienione osoby nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką o numerze ewidencyjnym [...], nie oznacza że są one stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Podsumowując organ stwierdził, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje tylko działkę o numerze ewidencyjnym [...], a zamierzenie budowlane w żaden sposób nie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, dlatego właściciele tychże nieruchomości nie są stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Od powyższej decyzji organu odwoławczego skargę wnieśli E. P., M. P., D. O., Z. O. oraz U. S. i T. S. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2007 r. ( sygn. akt II SA/Go 606/06 ) skarga wniesiona przez U. S. i T. S. została odrzucona. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 606/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego. W uzasadnieniu Sąd wywiódł, iż w dacie wydania decyzji przez l instancji budowa przedmiotowej inwestycji została ukończona, wobec czego postępowanie o wydanie decyzji pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, iż bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych już robót. Wobec powyższego orzeczenie organu l instancji, w zakresie umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, było zdaniem Sądu prawidłowe. Decyzją [...] Wojewoda Lubuski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], którą organ l instancji umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę kotłowni opalanej trocinami, komina stalowego o wysokości 18 m oraz silosu stalowego na trociny. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy ustalił, że tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mają: Z. O., U. i T. S. oraz M. P.. Dokonując opisu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie organ II instancji podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. stwierdził w sposób wiążący organ odwoławczy, że decyzja organu l instancji w zakresie umorzenia postępowania była prawidłowa, wobec czego utrzymał on przedmiotową decyzję organu l instancji w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożonej przez [...], którzy wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz formalnego, tj. art. 105 § 1 kpa oraz art. 7, 8, 9, 77, 78 i 79 poprzez bezpodstawne i nieuprawnione uznanie, iż przedmiot sprawy nie istnieje, skutkiem czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj., art. 107 § 1 i 3 kpa przez wadliwe i niespełniające wymagań prawnych uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji uniemożliwiające racjonalną polemikę w celu obrony interesów skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc ponadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ związany był rozstrzygnięciem WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 listopada 2007 r. skarga wniesiona przez [...] została odrzucona z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., może polegać na błędnej wykładni, czyli wadliwej interpretacji treści normy prawnej, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumpcji). Naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, zatem polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Nieprawidłowe odczytanie treści normy prawnej może być także wynikiem niezrozumienia bądź nieprawidłowego zrozumienia intencji ustawodawcy. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Na wstępie należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe -ewentualne - postępowanie administracyjne w sprawie (vide: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, str. 472, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Oczywiście nie dotyczy to sytuacji, gdy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, po uchyleniu decyzji wyrokiem sądu administracyjnego organ administracji ustali inny stan faktyczny w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego od stanu faktycznego, który ustalił przed zaskarżeniem decyzji do sądu, jednak ta sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowym postępowaniu. Należy wskazać, iż w niniejszej sprawie dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim miał okazję wypowiedzieć się w postaci wyroku dwukrotnie, tj. w wyroku z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 520/05, którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] oraz w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 606/06, którym uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego [...]. W cytowanym wyżej wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. Sąd wskazał, iż z okoliczności sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji przez organ l instancji - budowa przedmiotowej inwestycji została ukończona. W związku z tym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe. Powyższe stanowisko skład orzekający poparł odnosząc się do ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, nawet jeżeli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o to pozwolenie. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem pozwolenia na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd podał, iż celem wydania decyzji pozwolenia na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych już robót oraz, że orzeczenie organu l instancji, w zakresie umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, było prawidłowe. W tym miejscu należy wskazać, iż użyty w przepisie art. 153 p.p.s.a. zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej, określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Poglądy prawne zatem, wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 606/06 pozostawały wiążące dla organu administracyjnego, jak i dla sądu w każdym składzie i bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Wobec powyższego rozpoznając ponownie sprawę Sąd zbadał, czy organ administracji publicznej, ponownie rozpoznający sprawę - po wyroku sądu administracyjnego - wypełnił powinność wynikającą z art. 153 p.p.s.a. i w tym zakresie Sąd uznał prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Nie można zarzucić by organ odwoławczy pominął w uzasadnieniu decyzji ocenę okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarzającyh przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym przypisać naruszenia art. 107 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że niniejszy wyrok nie wyklucza możliwości zalegalizowania przedmiotowej inwestycji obejmującej budowę kotłowni, komina stalowego oraz silosu stalowego. Postępowanie legalizacyjne, w przypadku obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zostało uregulowane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zmianami), a zalegalizowanie obiektu jest możliwe po spełnieniu warunków określonych w art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami).