II SA/Go 706/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku A.R., na podstawie art. 90m, art. 90c ust. 2 pkt 1, art. 90d, art. 90a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.), § 9 pkt 2, § 11 ust. 3 i 4 uchwały Rady Gminy Nr XIX/126/05 z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym (Dz. Urz. Woj. Z dnia 3 czerwca 2005 r. Nr 29, poz.675) oraz art. 104 k.p.a. przyznał stypendium szkolne w roku szkolnym 2012/2013 za miesiąc listopad 2012 r. na dzieci: 1. P.R. w wysokości 100 zł, 2. M.R. w wysokości 100 zł, 3. D.R. w wysokości 100 zł, na częściowe lub całkowite pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania oraz na zakup podręczników szkolnych, pomocy szkolnych, odzieży oraz osobistego sprzętu do sportowych zajęć pozalekcyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia wskazując, że po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego wobec spełnienia warunków uprawniających do przyznania stypendium, podnosząc iż rodzina jest niepełna a wysokość dochodu w rodzinie wynosi 1948,69 zł, tj. na osobę 389,73 zł i nie przekracza kwoty 456 zł, ustalając wysokość świadczenia wzięto pod uwagę § 9 pkt 2 uchwały Rady Gminy, w którym znajduje się przedział od 84,80 zł do 106,00 zł. Na wysokość przyznanego stypendium oprócz zasad wyżej wymienionych miała wpływ wysokość otrzymanej na ten cel dotacji przez Gminę. Od decyzji odwołanie wniosła A.R. kwestionując zwłaszcza ustalenia przyjęte jako podstawa rozstrzygnięcia w odniesieniu do wysokości dochodu w rodzinie. Wskazując na bardzo trudną sytuację rodzinna odwołująca podała, że w miesiącu listopadzie 2012 r. jej dochody stanowiła kwota 1.012 zł odnosząca się do zasiłku rodzinnego, alimenty w wysokości 350 zł oraz świadczenie z tytułu opieki społecznej w wysokości około 450 zł. Jednocześnie załączyła odpis umowy o staż zawartej pomiędzy Powiatem, A.R. i Zakładem A Sp. z o.o. w ramach realizacji projektu obejmującego kompleksowy program integracji zawodowej na okres od [...].07.2012 r. do [...].09.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując na prawidłowość ustaleń organu I instancji, praktycznie powielając treść uzasadnienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A.R., zarzucając jako prawidłową przez organy obu instancji wysokość dochodu w rodzinie określonej na kwotę 1.948,69 zł wskazując, że jest ona zawyżona a istotny wpływ na utrzymanie rodziny mają znaczne wydatki ponoszone przez nią. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając podstawę prawną rozstrzygnięcia treść art. 90b ust. 1, 2 i 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, art. 90c ust.1 i 2 pkt 1 oraz art. 90d ust. 1 cytowanej ustawy. Nadto organ wskazał, że jest związany też treścią prawa miejscowego Rady Gminy jaka jest uchwała nr XDC/126/05 z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym (§ 9 regulujący zasady ustalania stypendium szkolnego) określając, iż miesięczna wysokość dochodu w rodzinie skarżącej wynosi 1.948,69 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.) Art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo - wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Wobec powyższego uregulowania stwierdzić należy, że przyznanie świadczenia w formie stypendium szkolnego uzależnione jest od wystąpienia następujących przesłanek, a mianowicie: wystąpienia jednej z okoliczności związanych z sytuacją rodzinną i osobistą ucznia, wymienionych w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz spełnienia przesłanki wystąpienia trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie i spełnienia przez rodzinę kryterium dochodowego. Uchwała Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, jako podstawę materialno-prawną wskazała przepis art. 90f ustawy o systemie oświaty, według którego rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przytoczony przepis zawiera więc delegację dla gminy do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Regulamin jest więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego i jako taki podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Trudna sytuacja materialna ucznia wraz z okolicznościami z niej wynikającymi, wskazanymi w art. 90d ust. 1 cytowanej ustawy stanowią materialne kryteria, których spełnienie uprawnia do ubiegania się o przyznanie stypendium szkolnego. Wypełniając wskazaną normę kompetencyjną Rada Gminy w § 6 uchwały wskazała okoliczności, których skala występowania w rodzinie ma mieć wpływ na wysokość stypendium. Zaś w § 9 Rada określiła wysokość stypendium szkolnego w zależności od miesięcznej wysokości dochodu na osobę w rodzinie ucznia, w odniesieniu do wysokości tego dochodu została ustalona dolna i górna granica wysokości stypendium. Kryterium dochodowe uprawniające do tego rodzaju pomocy zostało określone w art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostawała prawidłowość ustalenia przez organy orzekające wysokości dochodu na osobę w rodzinie skarżącej. Kryterium dochodowe uprawniające do tego rodzaju pomocy zostało określone w art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Istotnym w niniejszej sprawie jest, że kwota ta, na datę rozstrzygania sprawy przez organy administracji, w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 17 lipca 2012 r.) wynosiła 456 zł. W kontrolowanej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że dochód rodziny strony skarżącej wynosi 1.948,69 zł. bez wskazania sposobu wyliczenia przedmiotowej kwoty, jak też określenia jakiego miesiąca kwota ta dotyczy. Zgodnie z zapisem zawartym w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód rodziny skarżącej przyjąć należy sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, a jak wynika z akt administracyjnych na rzecz dzieci skarżącej, przyznano stypendium szkolne za miesiąc listopad 2012 r. Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji, dlatego zmienność ocen prawnych formułowanych przez te organy - o ile nie jest wykluczona, o tyle nie może być wynikiem dowolności działania organów administracji. Powinna być wyjaśniona przynajmniej w taki sposób, który znajduje uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym, jako służące realizacji celów wynikających z tego porządku prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007r. sygn. akt V SA/Wa 1888/07 publ. LEX nr 484906). Organy administracji obu instancji w ramach prowadzonego postępowania okoliczności tej nie wyjaśniły w sposób prawidłowy, nie usuwając tym samym istotnych dla oceny sprawy wątpliwości. Takie postępowanie organów administracji wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do postanowień wskazanych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto są zobligowane do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Dostrzeżone uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia skargi, a to naruszenie przepisów postępowania, jakim jest brak jakiegokolwiek wyliczenia kryterium dochodowego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. . Dopiero po wnikliwym i precyzyjnym ustaleniu składników dochodu rodziny strony skarżącej, organ załatwi sprawę z wniosku o przyznanie stypendium szkolnego na uczęszczające do szkoły dzieci skarżącej. Przypomnieć tu trzeba jednocześnie, iż na podstawie utrwalonego orzecznictwa zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a należy rozumieć m.in. w ten sposób, iż uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, działającego w dobrej wierze (por. wyrok Sadu Najwyższego w sprawie III ARN 46/94 publ. OSNP 1995/5/58 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 702/87 i Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 40/92). Także zasada zaufania obywatela do państwa pozwala mu przypuszczać, iż dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 7 marca 2008r. sygn. akt I SA/Ld 46/08 publ. LEX nr 489243 i w Warszawie z dnia 5 października 2004r.sygn. akt SA/3196/03 publ. LEX nr 159925). Tym samym również we wskazanym zakresie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem prawa procesowego ( art. 7, 77 § 1, 80 , 107 § 3 k.p.a. ) mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wytknięcia też wymaga, iż stosownie do § 7 ust. 1 uchwały Rady Gminy w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy, podjętej na podstawie art. 90 f ustawy o systemie oświaty, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego powinien być zaopiniowany pod względem formalnym przez komisję stypendialną. Tymczasem w aktach sprawy brak takiej opinii. Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie przepisu art. 145 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone decyzje. Obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie uwzględnienie uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu.