II SA/Go 706/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M.K. i M.K. wspólników P spółki cywilnej na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie solidarnie na rzecz skarżących M.K. i M.K. kwotę 344 (trzysta czterdzieści cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Starosta po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2011 r. spółki P s.c. M.K. i M.K., dalej również jako skarżąca spółka, udzielił spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie wód opadowych i roztopowych oraz ścieków technologicznych z terenu warsztatu [...]. W dniu [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni (dalej jako Dyrektor Zarządu Zlewni) na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm., dalej jako Prawo wodne) ustalił spółce, w formie informacji rocznej, za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 7 337,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód. Jednocześnie Dyrektor Zarządu Zlewni w informacji tej wskazał, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1) za I kwartał - w terminie 14 dni odo dnia dostarczenia informacji, w wysokości 1834,25 zł, 2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 1834,25 zł, 3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 1834,25 zł, 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 1834,25 zł. Powołana informacja roczna została doręczona spółce P s.c. M.K., M.K. w dniu 2 lipca 2018 r. W dniu 13 lipca 2018 r., z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za wprowadzanie ścieków do wód, ustaloną w powołanej informacji rocznej. Spółka podniosła, że w związku z niewykonaniem inwestycji oraz nieprawidłowym naliczeniem opłata winna zostać anulowana. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni określił skarżącej spółce za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 7 337,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód. Organ nie uznał reklamacji, gdyż zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Art. 271 Prawa wodnego nie wyłącza z obowiązku ponoszenia opłaty stałej przedsięwzięć niezrealizowanych, natomiast pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od 12 lipca 2011 r. do 12 lipca 2021 r. Opłata stała za usługi wodne określa zatem gotowość środowiska wodnego do korzystania z usług wodnych przez cały rok. Naliczenie opłaty stałej dokonano na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, w którym ilość wprowadzanych do wód i do ziemi ścieków i wód opadowych - roztopowych podana jest łącznie. W decyzji wskazano, iż w momencie przedłożenia w Urzędzie decyzji wygaszającej ww. pozwolenie wodnoprawne, zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że spółka P M.K., M.K. s.c. korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wydanego przez Starostę, na wprowadzanie ścieków do wód w ilości: 80,4 dm3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., która wynosi 7 337,00 zł, za wprowadzanie ścieków do wód, albowiem reklamacja spółki P M.K., M.K. nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Powołując się na art. 271 ust. 5 Prawa wodnego organ wskazał, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Z § 10 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę z 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Opłata za wprowadzanie ścieków wód została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 80,4 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,08040 m3/s. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła spółka P s.c. M.K., M.K. zarzucając brak podstawy do naliczenia opłaty stałej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wydanego przez Starostę. Strona skarżąca wniosła o wygaszenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wspólnicy spółki cywilnej podkreślili, że nie prowadzą w eksploatowanym warsztacie myjni sprzętu rolniczego i maszyn rolniczych jak to było pierwotnie projektowane i w związku z tym nie wytwarzają ścieków technologicznych wskazywanych w pozwoleniu wodnoprawnym. Ponadto skarżący wskazali, że informowali organ o tym, że wody opadowe i roztopowe zbierane w obszarze warsztatu po ich podczyszczeniu w separatorze koalescencyjnym odprowadzane są do gminnej kanalizacji deszczowej osiedla mieszkaniowego w [...]. Rozwiązania takie zostały zrealizowane na etapie budowy warsztatu i infrastruktury z nim związanej przed oddaniem obiektu do eksploatacji. Skarżący uznali, że decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2011 r. uległa wygaszeniu ze względu na jej bezprzedmiotowość wynikającą z niewykonania urządzeń wodnych służących do wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych – rzeki [...]. Wskazali również, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia opłaty stałej za usługi wodne nie uwzględnił ich wyjaśnień i wydał decyzję, na którą wnieśli przedmiotową skargę. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazał, iż fakt naliczenia i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, a dokładniej: od maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód, przewidzianej w przedmiotowej decyzji. Jest ona zatem ustalona na podstawie wartości maksymalnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią niejako treść rozstrzygnięcia ujętego w kategorię pozwolenia wodnoprawnego. Organ działając na podstawie i w granicach prawa zobowiązany był naliczyć sporną opłatę, a ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy. Analizując normy prawa wodnego organ uznał, że ustawodawca w zakresie opłat formułuje wyraźnie zwolnienia przedmiotowe, jak i podmiotowe, które nie znajdują jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ustawie Prawo wodne brak także przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić podmioty z opłat za usługi wodne. Zdaniem organu każdy, kto korzysta z usług wodnych i nie jest zwolniony od ponoszenia opłat na podstawie ustawy Prawo wodne, zobowiązany jest do uiszczenia należności wyliczonych zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów organ podniósł, że prowadzone postępowanie oraz wydane rozstrzygnięcie nie naruszyło wskazanych w skardze regulacji normatywnych. Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w trybie samokontroli. Na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. stawił się skarżący M.K., który podtrzymał zarzuty skargi. Potwierdził, że spółka prowadzi jedynie warsztat samochodowy, natomiast nie otwarto myjni dla maszyn rolniczych, w tym zakresie zamierzenia inwestycyjnego nie zrealizowano. Dodatkowo złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi oraz kwota 50 zł, tytułem zwrotu kosztów dojazdu do sądu z [...] (w jedną stronę 80 km). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2018 r. określająca P s.c. M.K. i M.K., opłatę stałą w kwocie 7.337 zł za odprowadzenie ścieków do wód za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. Kluczowym zagadnieniem spornym jest natomiast kwestia samej zasady ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód. Istota rozpoznawanej sprawy tkwi zatem w odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do jej ustalenia. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Realizując powyższe wytyczne w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r., II SA/Gd 365/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W przepisie art. 35 ust. 3 Prawa wodnego skatalogowano różne rodzaje usług wodnych, wskazując w pkt 5, że jedną z nich jest również wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Natomiast w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego wynika, że usługa w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, obejmująca także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, jest immanentnie związana z istnieniem rzeczywistych, faktycznych możliwości realizacji takiej usługi, które mogą się wiązać z istnieniem urządzeń wodnych. Z art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat ustawodawca związał z wprowadzaniem ścieków do wód lud do ziemi. Z kolei przepis art. 271 ust 5 Prawa wodnego stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Wskazać trzeba, że treść przepisu art. 271 ust. 1 Prawa wodnego wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że treść art. 271 ust. 1 Prawa wodnego ustanawia zasadę, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi a nie za potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Zasadę ustalania opłaty za korzystanie z zasobów środowiska (wód) o której mowa w art. 271 ust 1 Prawa wodnego należy odróżnić od zasady ustalania wysokości tej opłaty o której mowa w art. 271 ust 5 Prawa wodnego. Jest oczywistym, że wobec niemożliwości dokładnego pomiaru ilości ścieków odprowadzanych do wód przez posiadaczy pozwolenia wodnoprawnego, obliczenie opłaty stałej musi zakładać pewne założenia i uproszczenia. Zapewne z tego powodu ustawodawca posłużył się założeniem "możliwości" legalnego wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi tj. możliwości dokonania takiego wprowadzenia, które wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Nie można jednak z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia, tj. z zasady ustalania wysokości opłaty kreować zasadę dotyczącą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Z przepisów tych w żaden sposób nie wynika, że opłatę ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a do tego sprowadza się stanowisko organu – bycie adresatem pozwolenia wodnoprawnego implikuje nałożenie opłaty, niezależnie od tego czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód poprzez wprowadzanie do nich ścieków. Z przepisów tych wynika, że opłatę ustala się za korzystanie z wód tj. pobór lub odprowadzanie na podstawie pozwolenia wodnoprawnego tj. dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat, co do wysokości obliczanych na podstawie art. 271 ust 5 Prawa wodnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2018 r., II SA/Kr 841/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Sz 573/18, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że organy uprawione do ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Tego rodzaju wykładnia przepisów Prawa wodnego odnoszących się do odpłatności za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z Prawa wodnego, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz z zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji braku urządzeń wodnych, które są niezbędne do wprowadzania ścieków. W orzecznictwie zwrócono uwagę, iż prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza również wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Skoro tak, to przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2018 r., VII SA/Wa 473/18, CBOSA). Z treści skargi wynika, że inwestycja (myjnia sprzętu rolniczego i maszyn rolniczych) związana ze wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym nie została wykonana i w związku z tym skarżąca spółka nie realizuje usługi wodnej w postaci wprowadzania ścieków technologicznych do wód. Okoliczności tych nie wyjaśnił organ, nie podejmując żadnych czynności mających na celu weryfikację, czy skarżąca spółka faktycznie odprowadza ścieki technologiczne do wód. Organ poprzestał bowiem na ustaleniu, że skarżąca spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków technologicznych do wód, co – jak twierdził - jest wystarczające do ustalenia opłaty za taką usługę wodną, niezależnie od tego, czy do odprowadzania rzeczywiście dochodzi. Tych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności organ nie wyjaśnił, choć od ich ustalenia zależała możliwość określenia opłaty. Należy również zauważyć, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy nie tylko ścieków technologicznych ale wód opadowych i roztopowych. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawo wodne). Stosownie do art. 270 ust. 11 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. W ocenie Sądu z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika, że również usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z art. 268 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym i orzecznictwie (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41), a także w orzecznictwie (por. wyrok WSA w warszawie z dnia 24 października 2018 r., VIII SA/Wa 473/18, wyrok WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 297/2018, CBOSA). Z powyższego wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z ustawą Prawo wodne, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. Takich ustaleń w rozpoznawanej sprawie organ nie poczynił. Wymaga podkreślenia, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również zauważyć, że z przepisów Prawa wodnego wynika, że istnieją odrębne podstawy do ustalenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 4 i 5 Prawa wodnego, § 6 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił zaś jedną stałą opłatę za odprowadzanie ścieków, która obejmowała również odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, wyłącznie na podstawie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne . Nie może budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organ ograniczył w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego. Należy zatem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił istotnych okoliczności w sprawie, i mimo to określił opłatę. Z tych względów w ocenie Sądu orzekający w sprawie organ naruszył dyspozycję art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej solidarnie na rzecz skarżących M.K. i M.K. z tego tytułu kwoty 344 zł zł złożyły się wpis sądowy od skargi wynoszący 294 zł ustalonego zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz kosztów dojazdu na rozprawę w wysokości 50 zł.