II SA/Go 713/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] r., nr [...]. 1. Decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Zastępca Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie odmówił przyznania M.L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem P.L.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 17 ust. 1, 1a, 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 114) wskazując, że z przeprowadzonego w dniu [...] maja 2015 r. wywiadu środowiskowego wynika, że M.L. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną, matką B.L. oraz braćmi P.L. i P.L.. M.L. opiekuje się swoim bratem P.L. od stycznia 2014 r., natomiast B.L. sprawuje opiekę nad P.L. i pobiera z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne, a nadto legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2014 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że strona nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ matka P.L. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji wskazał nadto, że rodzeństwo nie jest ze sobą spokrewnione w stopniu pierwszym. Oznacza to, że M.L. i jego brat P.L. są krewnymi w linii bocznej drugiego stopnia. 2. Od decyzji w ustawowym terminie odwołał się M.L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. wydany w sparwie SK 7/11 i wskazał, żr jest opiekunem faktycznym P.L., legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od urodzenia. B.L., pomimo posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie jest w stanie opiekować się synem. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] lipca 2015 r. decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przyznanie świadczeń określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, nie ma charakteru uznaniowego i przyznanie to zależy od spełnienia ściśle określonych przesłanek, w tym trzeba należeć do kręgu wskazanych przez ustawę podmiotów. Podstawę materialno-prawną przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 ustawy, który ustanawia krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Następnie organ przytoczył treść art. 17 ust. 1a, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, że ojciec P.L. – J.L. nie żyje, natomiast matka legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2014 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności. Z akt sprawy nie wynika, aby B.L. została pozbawiona praw rodzicielskich wobec syna P.L.. B.L. sprawuje obecnie opiekę nad swoim niepełnosprawnym synem P.L. i z tego tytułu pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Dalej organ podał, że M.L. opiekuje się swoim bratem P.L. od stycznia 2014 r. W ramach opieki strona pomaga bratu utrzymać higienę (golenie, kąpanie), przygotowuje mu ubrania, zawiązuje buty, przygotowuje mu posiłki, wychodzi z nim na spacer. Zdaniem organu M.L. nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne związane z rezygnacją z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że M.L. jako brat P.L. jest jego krewnym w linii bocznej. Tymczasem obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności krewnych w linii prostej, a więc w niniejszej sprawie matkę B.L., która żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie została pozbawiona praw rodzicielskich i jako matka zobowiązana jest w pierwszej kolejności do wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnego syna. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma również art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym ustawodawca wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wówczas, kiedy osoba w rodzinie ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną. Z akt sprawy wynika, iż strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką B.L., która ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na syna P.L.. 4. M.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, w której zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne stwierdzenie, że skarżący nie spełnił wszystkich przesłanek wynikających z ust. 1 ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi M.L. powielił twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, powołał się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11, a dodatkowo podniósł, że z uwagi na niezgodność przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych na sądach i organach wydających decyzje w tej materii ciąży obowiązek wykładni prokonstytucyjnej stosowanych przepisów. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej do Sądu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej wynika z art. 134 p.p.s.a. i wyznaczony jest granicami sprawy administracyjnej, a nie tylko zarzutami skargi. Kontrola sprawowana jest w oparciu o akta administracyjne według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, polegające na uchyleniu kontrolowanych aktów może nastąpić zasadniczo w sytuacji stwierdzenia, że naruszają one przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej treść lub dającym podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). 6. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy). Z kolei obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji art. 17 ust. 5 ustawy wskazywał szereg przesłanek negatywnych uniemożliwiających przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z pkt 4 powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przedmiotowe świadczenie może zostać przyznane wnioskodawcy tylko wtedy, gdy wystąpią łącznie wszystkie przesłanki pozytywne przy braku jakiejkolwiek przesłanki negatywnej. Jak ustalono w sprawie brat skarżącego P.L., legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności uprawniającym osobę sprawującą nad nim stałą opiekę do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, co jest bezsporne, skarżący spełnił warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast okolicznością, która według organów administracji, wyklucza przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest fakt, że matka B.L. żyje i ma przyznane świadczenie pielęgnacyjne na drugiego z synów - brata zarówno P.L. oraz skarżącego M.L. – P.L., co w świetle treści (językowego brzmienia) art. 17 ust.1 pkt 1 oraz 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku. 7. Rozważając oba przepisy to w judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że jeżeli wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi należy uznać wyniki wykładni funkcjonalnej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że do przekroczenia granicy wykładni językowej konieczne jest uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141), a także i to, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 5 listopada 2001 r., T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Akceptacja takiego stanowiska prezentowana jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2008 r., I OSK 194/07, Lex nr 454019, z 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/2009, Lex nr 582493). W uchwale z 20 czerwca 2000 r., I KZP 14/00 (OSNKW 2000, nr 7-8, poz. 59) Sąd Najwyższy stwierdził, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Poprzez podległość sędziów Konstytucji i ustawom w rozumieniu 178 ust. 1 Konstytucji RP należy - między innymi - rozumieć to, iż interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. Pogląd ten w pełni akceptuje orzekający w sprawie Sąd. Warto przy tym uwypuklić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Pierwszy problem sprowadza się do tego, czy uzasadniona jest wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., czy też istnieją dostatecznie uzasadnione przyczyny mające źródło w wartościach konstytucyjnych, które dozwalałyby na przyznanie innemu, niż wymieniony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opiekunowi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z pracy zarobkowej wywołanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem w sytuacji, gdy matka niepełnosprawnego żyje i nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyłączenie przez ustawodawcę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji, gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 nie może takiej opieki sprawować zdaniem Sądu narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. Może przecież zdarzyć się, że z powodów nie leżących po stronie rodzica wykluczona byłaby możliwość sprawowania przezeń opieki, co automatycznie pozbawiałoby wszystkich innych opiekunów spełniających kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość wystąpienia takiej sytuacji zależy od danego stanu faktycznego i może również polegać na tym, że jedyny żyjący rodzic sprawuje stałą opiekę nad innym niepełnosprawnym w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. członkiem rodziny w takim zakresie, jaki uniemożliwia jej sprawowanie na innym, również wymagającym takiej opieki członkiem rodziny. Takie sytuacje są niewątpliwe rzadkie, ale właśnie tym bardziej z powodu tego, że funkcjonowanie takiej rodziny jest trudniejsze niż w przypadku standardowym, jak to przewiduje typizacja art. 17 ust. 1 i 1a, zasługuje na szczególną ochronę. 8. Jeśli chodzi zaś o kryterium wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. to wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11 (Dz.U. poz. 1652) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten art. 17 ust. 5 pkt 4, w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji stanowi, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Rodziny wychowujące dzieci niepełnosprawne, zwłaszcza więcej niż jedno takie dziecko, znajdują się niewątpliwie w trudnej sytuacji społecznej, a z reguły także – w trudnej sytuacji materialnej. Trybunał wskazał, że z mocy art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji rodziny takie mają prawo do szczególnej, to jest ponadstandardowej, pomocy, która przysługuje wszystkim rodzinom, także tym, które są w stanie radzić sobie same. Istotnym instrumentem tej szczególnej pomocy dla rodzin znajdujących się w takiej sytuacji społecznej z powodu znacznej niepełnosprawności niektórych jej członków jest świadczenie pielęgnacyjne. Podmiotem uprawnionym do niego jest członek rodziny – ojciec, matka, opiekun faktyczny, lecz jego beneficjentem jest cała rodzina. Świadczenie to ma być częściową rekompensatą dochodu utraconego z powodu rezygnacji z pracy zarobkowej. Jest ono przy tym, co bardzo ważne, powiązane z kontynuowaniem ubezpieczenia społecznego − emerytalnego i rentowego – na koszt publiczny (ze środków publicznych opłacane są składki na ubezpieczenie opiekuna). Trybunał Konstytucyjny uznał, że w ekstremalnie trudnej sytuacji rodziny wychowującej więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, rezygnacja z pracy jednego rodzica (opiekuna) często może się okazać niewystarczająca, gdyż opiekun ten nie jest w stanie sprawować efektywnie opieki równocześnie nad dwojgiem, czy trojgiem niepełnosprawnych dzieci. Dlatego prawo powinno w takiej sytuacji stworzyć możliwość rezygnacji z pracy także drugiemu rodzicowi, umożliwiając mu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast brak takiej możliwości może zmusić rodziców do oddania wszystkich lub niektórych niepełnosprawnych dzieci do publicznego zakładu opiekuńczego, gdzie koszt opieki nad nimi jest nieporównanie wyższy od kosztu świadczeń pielęgnacyjnych dla dwojga rodziców (opiekunów), a opieka nigdy nie będzie tak dobra jak w normalnej rodzinie. Ponadto wskazał, że nie bez znaczenia dla ogólnego społecznego rachunku kosztów i zysków jest to, że osoba rezygnująca z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zwalnia miejsce pracy, które może zająć bezrobotny, na którym nie ciążą tak trudne obowiązki rodzinne. W takiej sytuacji odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, zapewniającemu opiekę bratu naruszałaby konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Akceptacja wykładni prawa materialnego zaprezentowana przez organy obu instancji w istocie ignorowałaby konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. oraz, mając na uwadze potrzebę załatwienia sprawy zgodnie z poczynionymi wyżej rozważaniami na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą obowiązane uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i przy jej uwzględnieniu dokonać subsumpcji przepisów materialnych do stanu faktycznego sprawy.