II SA/Go 714/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi F.C. na czynność Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego F.C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia [...] listopada 2012 r. geodeta mgr inż. F.C. zgłosił prace geodezyjne wykonywane w obiekcie Lasy Państwowe grunty Nadleśnictwa w obrębie [...], działka nr [...], przy czym pierwotnie te prace określił jako wydzielenie ze stanu posiadania Lasów Państwowych cieku podstawowego [...], zmienione - w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. - na modernizację ewidencji gruntów. W dniu 20 grudnia 2012 r. wpłynęło do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pismo F.C. z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym wniósł o przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania wyżej wskazanej pracy. Kolejnymi protokołami z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] stycznia 2013 r., [...] marca 2013 r. prace geodezyjne nie były przyjmowane do zasobu z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. W związku z tym wykonawca zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o przeprowadzenie kontroli prawidłowości postępowania służb geodezyjnych i kartograficznych w powyższym zakresie. W odpowiedzi na to wystąpienie wskazany powyżej organ nadzoru geodezyjnego pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] potwierdził wadliwość złożonej przez wykonawcę dokumentacji i zasadność odmowy jej przyjęcia do zasobu. W dniu 30 grudnia 2013 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego pismo F.C. zgłaszające zmianę asortymentu na ustalenie granic. Ponownie o przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentacji technicznej wykonanych prac geodeta wystąpił dnia 03 stycznia 2014 r. Protokołem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] stwierdzono nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji, zalecając : - przeprowadzenie analizy materiałów udostępnionych z PZGiK i opisanie powodów nieuwzględnienia części materiałów przy ustalaniu granic; - poprawienie spis dokumentów zgodnie z zawartością operatu technicznego lub wyjaśnienie zawartość po stronie 19 ; - wykonanie protokołu wznowienia znaków granicznych poprawnie, jeżeli zgodnie z dokumentami w pkt 7 protokołu - szkic powinien być z nim zgodny, zawiadomienie wszystkich stron, a w pkt 5 wymienienie wszystkich działek, wykonanie protokołu ustalenia przebiegu granic poprawnie, - w sprawozdaniu wykazanie rozbieżności dokumentów odnoszących się do ustalonych odcinków granic, jednocześnie wskazanie, czy punkt [...] był ustalany czy też wznowiony, - prawidłowe zawiadomienie stron o wszystkich czynnościach przeprowadzonych w terenie, - wyniesienie granice w oparciu o pierwotną osnowę oraz zaznaczenie na szkicach w odniesieniu do czego były wynoszone granice w toku postępowania wznowienia znaków granicznych, - porównanie współrzędnych odpowiednich punktów oraz załączenie porównania w układzie pierwotnym, uzupełnienie wykazu współrzędnych oraz podpisów przedstawiciela gminy w protokołach. Odnosząc się do stwierdzonych wad i usterek pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. F.C. wyjaśnił, że w sprawozdaniu technicznym omówił wykorzystanie materiałów otrzymanych z PODGiK po dacie kontroli poprzedniego operatu. Dokumentacja skontrolowana jest uzupełnieniem do części już przekazywanej. Zgodnie z zaleceniem zawartym w protokole kontroli [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczącym usunięcia wad i usterek należało: zgłosić zmianę asortymentu na ustalenie granic lub rozgraniczenie, załączyć zawiadomienia stron oraz protokół z wykonanych czynności. Czynności te zostały wykonane. Wykonawca wystąpił do PZGiK o wydanie kopii mapy ewidencyjnej, bowiem chciał mieć pewność, czy nie wprowadzono na mapie żadnych zmian w okresie, kiedy operat był kontrolowany, a on nie miał dostępu do PZGiK. Wystąpił również o wydanie poziomej osnowy geodezyjnej istniejącej na terenie wykonywanych prac. W wykonanym dodatkowo opracowaniu geodeta odniósł się do tych materiałów zgodnie z faktycznie wykonanymi czynnościami. Ponadto wskazał, że na okładce operatu poniżej zawartości części uzupełniającej operatu wpisano wyjaśnienie odnośnie sposobu skompletowania wykonanej dokumentacji. Natomiast w części skompletowanej przed odmową przyjęcia do zasobu poprawiono na wszystkich dokumentach asortyment prac z "modernizacji ewidencji gruntów" na "ustalenie granic". W odniesieniu do protokołu wznowienia znaków stwierdził, że jest zgodny ze szkicami granicznymi i stanem faktycznym na gruncie, nie jest zgodny z mapą ewidencyjną, co omówiono szczegółowo w pierwszej części (A) operatu, przeprowadzono ustalenie stanu władania odnośnie przebiegu cieku podstawowego rzeka [...], na stronie 16 operatu część A załączono mapę z uzgodnieniem przebiegu rzeki. W oparciu o te ustalenia przyjęto, że Marszałek Województwa nie jest stroną w postępowaniu. W odniesieniu do protokołu przebiegu granic geodeta wyjaśnił, że opisano w nim i pokazano ustalenie dwóch odcinków granicy, to znaczy pomiędzy punktami granicznymi [...] oraz [...]. Zapis wznowiono na podstawie danych ewidencyjnych, odnosząc się do danych pomiarowych, czyli w tym wypadku szkiców z rozgraniczenia gruntów PGL. Numer punktu granicznego poprawiono na szkicu dwukrotnie, wpisano numer [...], a powinno być [...], co poprawiono. Znaki graniczne punktów granicznych o numerach [...] odszukano w stanie nie naruszonym, co opisano na każdym dokumencie. Wobec powyższego geodeta stwierdził, że w jego ocenie protokół wykonany jest poprawnie. Odnosząc się natomiast do kwestii zawiadomień geodeta wyjaśnił, że w jego ocenie strony zostały zawiadomione prawidłowo. Dokonując zawiadomienia wiedział, po wykonanym wywiadzie w terenie, że wszystkie znaki graniczne są w terenie i jeżeli zginą, to może się to zdarzyć w okresie od wysłania zawiadomień do dnia spotkania na gruncie, co w konsekwencji prowadziłoby do konieczności ich wznowienia. Tymczasem miał już te znaki pomierzone, wykonał wszystkie obliczenia kontrolne, stąd też nie brał pod uwagę ustalania granic. Podkreślił, że wyjaśniał tą kwestię już kilkukrotnie. Wykonywane opracowanie nie miało na celu załatwienia sporu granicznego. Wszystkie znaki graniczne odszukano w terenie, a strony przebiegu granic nie kwestionują. Geodeta wskazał, że punkty graniczne o numerach [...] były oznaczone w sposób trwały na gruncie znakami granicznymi wykonanymi z granitu i położenia tych punktów nikt nie kwestionuje. W odniesieniu do wyniesienia granic podniósł, że na stronie 11 części A operatu dokonano analizy. Wskazał, że znaki graniczne odszukał, pomierzył, a wyniki pomiaru poddał kontroli zgodnie z wymogami rozporządzenia z 2011 r. Osnowę pierwotną także odszukał i pomierzył. Porównywał współrzędne punktów granicznych, których istnienie potwierdzały szkice graniczne. Punkt graniczny ujawniony w mapie numerycznej z numerem [...] nie posiada w zasobie dokumentacji potwierdzającej jego ustalenie. Geodeta wskazał, że stosownie do zalecenia, dorobił i dołączył do operatu to porównanie jako stronę 14a. Współrzędne natomiast do wykonania prac otrzymał w obowiązującym układzie 2000. Nie posiada natomiast współrzędnych w układzie pierwotnym. Wskazał, że uzupełniono identyfikator punktu granicznego, a na wszystkich dokumentach uzupełnił imię i nazwisko przedstawiciela gminy. Kolejnym protokołem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] ponownie stwierdzono wady i usterki dokumentacji z następującymi zaleceniami : - przeprowadzenia analizy udostępnionych materiałów przy uwzględnieniu treści § 36 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjny z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572 – dalej jako " rozporządzenie o standardach") : - wyszczególnienia materiałów poddanych analizie i opisania efektu tej analizy - § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia o standardach - wyjaśnienia powodów zaniechania wznowienia granic z punktów pierwotnej osnowy pomiarowej - § 30 i § 6 rozporządzenia o standardach. Ponadto wskazano, że należy wykonać protokół wznowienia znaków granicznych poprawnie, zawiadomić strony, wymienić wszystkie działki, a także wznowić i wyznaczyć znaki zgodnie z § 30 rozporządzenia o standardach. W odniesieniu do protokołu ustalenia przebiegu granic nakazano wykonać go poprawnie, tj. zgodnie z § 37 - 39 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 – dalej jako "rozporządzenie o ewidencji"), a w sprawozdaniu wykazane rozbieżności w przyszłości opisać, prawidłowo zawiadomić strony o wszystkich czynnościach, wynieść granice w oparciu o pierwotną osnowę, a w szkicach zaznaczyć w odniesieniu do czego były wynoszone granice, porównać współrzędne odpowiednich punktów i załączyć porównanie w układzie pierwotnym, załączyć upoważnienie dla pracownika urzędu gminy. Wykonawca ponowił pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. ( data wpływu do organu 9 kwietnia 2014 r. ) wniosek przyjęcie dokumentacji do zasobu, odnosząc się do argumentów zawartych w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2014 r. W konsekwencji powyższego kolejnym protokołem kontroli z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] ponownie stwierdzono jej wady i usterki wskazując, iż nie wykazano analizy przydatności materiałów z PZGiK, w szczególności pod względem jej kompletności dla potrzeb wykonywanych prac do czego zobowiązują przepisy § 71 ust. 7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia o standardach; w analizie materiałów (str. 2 i 17), nie wyjaśniono na jakiej podstawie skreślono granice działki nr [...], a w szczególności nie odniesiono się do szkicu z 1963 r.; w protokole wznowienia znaków granicznych pominięto działkę nr [...] zarówno w części opisowej, jak i na szkicu, a także brak zawiadomienia właściciela tej działki, brak zawiadomienia właściciela działki nr [...], którą ujęto w spisanym protokole, brak upoważnienia dla przedstawiciela UM; protokół z ustalenia przebiegu granicy str. 8 ( cz.8 ) nie zawiera podpisu przedstawiciela PGL w kol. 6 lp. 2 dz. 289, co świadczy o tym, że pomimo udziału strony w postępowaniu, brak jest zgodnego oświadczenia o przebiegu granicy działek [...], ponadto z niewyjaśnionych przyczyn pominięto w zakresie zawiadomienia oraz w treści protokołu ustalenia przebieg granicy właściciela działki nr 58, a także nie wykazano jej na szkicu str.10 (B), co jest sprzeczne z danymi z ewidencji gruntów, mimo pozostawienia jej na kopii mapy. Dalej wskazano, w odniesieniu do wznowienia znaków granicznych, że zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia o standardach, wznowienia znaków dokonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych, określających położenie tych znaków lub punktów w oparciu o osnowę pomiarową jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych. Jeśli zaś znaki graniczne były wznawiane w oparciu o szkice z rozgraniczenia PGL, gdzie granice są rozmierzone o punkty [...] w obliczeniach brak jest danych do wyniesienia tachimetrycznego bądź ortogonalnego w odniesieniu do tych punktów. Jeśli współrzędne były wynoszone przy pomocy odbiornika GPS, to brak jest obliczeń do wyniesienia. Brak jest także kontroli na punktach osnowy pierwotnej. Dokonano pomiaru tylko jednego punktu [...], co nie pozwala przeprowadzić transformacji. W odniesieniu do porównania współrzędnych wskazano, że punkt katalogowy [...] powinien być [...], brak jest porównania współrzędnych w układzie pierwotnym zgodnie z § 67 ust. 1 rozporządzenia o standardach, zaś na podstawie pomiaru kontrolnego wykazano ich wszystkie znaki graniczne oraz punkty osnowy odszukano w stanie nienaruszonym, gdzie górne płaszczyzny znaków znajdują się na poziomie terenu, niezagłębione w gruncie, zaś w sprawozdaniu technicznym wskazano na zagłębienie w ziemi punktów [...]. Protokół ten ponadto zawierał jako wniosek końcowy odmowę włączenia do zasobu dokumentacji. Protokół z dnia [...] kwietnia 2014 r. doręczono wykonawcy w dniu 26czerwca 2014 r. wraz z pismem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], stanowiącym odmowę Starosty przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego KERG [...] działka nr [...] – ustalenie przebiegu granicy. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm., określanej dalej jako u.p.g.k. ) oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia o Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz ( Dz. U. 78 poz. 837 – dalej jako rozporządzenie o zgłaszaniu prac ). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 09 kwietnia 2014 r. wpłynął do tut. organu wniosek o przyjęcie do zasobu dokumentacji wykonanej na podstawie przyjętego zgłoszenia pracy geodezyjnej, zarejestrowanej pod nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2014 r. przyjęto do kontroli przedmiotową dokumentację, a w jej wyniku w dniu [...] kwietnia 2014 r. został spisany protokół kontroli, w którym kontrolujący wnosi o odmowę włączenia tej dokumentacji do zasobu. Po analizie uzasadnienia wniosku o odmowę włączenia przedmiotowej dokumentacji do zasobu tut. organ stwierdził jego zasadność, co – jak wyjaśnił - potwierdzają przedstawione przyczyny prawne oraz techniczne odmowy: - zgodnie z § 71 ust.7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia o standardach należało w sprawozdaniu technicznym wykazać analizę przydatności materiałów PZGiK, a w szczególności pod względem jej kompletności dla potrzeb wykonywanych prac i wartości prawnej materiałów. Jak wynika z treści udostępnionych wykonawcy dokumentów PZGiK można na ich podstawie jednoznacznie wyznaczyć punkty graniczne nr [...] oraz punkty osnowy nr [...]. - zgodnie § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie egib a także art. 32 ust. 1-4 u.p.g.k. brak zawiadomienia właściciela działki nr [...], - zgodnie § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie egib - brak podpisu w miejscu oświadczenia strony przedstawiciela Nadleśnictwa, co oznacza brak zgodnego oświadczenia stron, czego na szkicu ani w sprawozdaniu wykonawca nie wykazał, - przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy w związku z art. 32 i oraz § 30 ust. 4 rozporządzenia o standardach - w odniesieniu do spisanego protokołu wznowienia bez zawiadomienia właściciela dz. [...] i bez wykazania dokumentów stanowiących podstawę wznowienia. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] czerwca 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 2 lipca 2014 r. w związku z odmową przyjęcia do zasobu dokumentacji dotyczącej działki nr [...], geodeta stwierdził, że protokół kontroli znak: [...] z dnia v kwietnia 2014 r. nie spełnia wymogów § 9 i §11 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Treść uzasadnienia jest lakoniczna i zawiera nieprawdziwe stwierdzenia. Wskazał, że opracowana dokumentacja uwzględnia wszystkie dotychczasowe uwagi organu i zgodna jest ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji i kartografii, dlatego realizowanie zaleceń dotyczących usunięcia wad i usterek lub nieprawidłowości wymienionych w otrzymanym kolejnym protokole kontroli nie jest możliwe. Stwierdził, że wskazania co do wznawiania punktów w oparciu o pierwotne osnowy pozbawione są sensu, ponieważ pomiar poprzedził wywiadem terenowym, w wyniku którego odszukał wszystkie znaki graniczne objęte opracowaniem. Położenie znaków granicznych nie budzi żadnych wątpliwości stron uczestniczących w postępowaniu. Żądanie przeprowadzenia analizy uzyskanych z PZGiK dokumentów nie znajduje uzasadnienia w treści § 6 ust. 1 rozporządzenia o standardach. Ponadto wskazał, że niezrozumiałe są dla niego wywody odnośnie istnienia bądź nie działki [...], która jest oznaczona na mapie jako rów, bowiem wskazał, że na odcinku pomiędzy punktami granicznymi o numerach [...] rów jest w granicach działki [...] będącej własnością Lasów Państwowych. Tym samym nie ma sensu zawiadamianie "zarządcy działki [...]". Kontrolujący nie rozumie lub nie chce zrozumieć, że celem opracowania jest doprowadzenie do zgodności stanu ujawnionego w operacie ewidencji gruntów ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. W odpowiedzi na to wezwanie, doręczone stronie dnia 4 sierpnia 2014 r., organ podkreślił, że protokół z dnia [...] kwietnia 2014 r. sporządzono zgodnie z § 9 i 11 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Ponadto organ wskazał, że powtórna analiza złożonej dokumentacji potwierdziła słuszność odmowy włączenia jej do zasobu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. F.C. zarzucił powyższej czynności Starosty z dnia [...] maja 2014 r. naruszenie § 9 i § 12 ust. 1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac i wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania, które na rozprawie określił, iż sprowadzają się do wpisu od skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w jego ocenie protokół z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie spełnia wymogów określonych § 9 i § 11 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Wskazał na lakoniczność uzasadnienia i nieprawdziwe stwierdzenia w nim zawarte. Organ z kolei w odpowiedzi na skargę potrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej czynności, wyjaśniając, iż wobec nieusunięcia stwierdzonych wad i usterek złożonej dokumentacji, ponownie w protokole z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdzono istnienie wad i usterek wskazujących na ich nieusunięcie w oparciu o ustalenia zawarte w poprzednim protokole. Stanowiło to podstawę odmowy pismem z dnia [...] maja 2014 r. przyjęcia złożonej dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest więc do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim przez art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. powoływanej dalej jako "p.p.s.a.). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko formalne decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi F.C. jest czynność Starosty zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2014r., dotycząca odmowy włączenia sporządzonej przez skarżącego dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzone na podstawie przepisów u.p.g.k. jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko Starosty w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego sporządzonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej dotyczącej działki nr [...] jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach bowiem prowadzonego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do zasobu geodezyjnego organ podjął czynność, która była skierowana do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczył określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego obowiązków. Czynność taka z zakresu administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Włączenie, a także odmowa włączenia pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010 r. , I OSK 560/10). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewidywała środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należało przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52 § 3 p.p.s.a. Skargę do sądu w powyższym przypadku, zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. U.p.g.k. ustanawiając obowiązek zgłaszania przez wykonawcę (geodetę) prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12 u.p.g.k.), nie uregulowała szczegółowej procedury w tym zakresie, zaś w art. 19 u.p.g.k. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej czynności - ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ewidencjonowania systemów informacji o terenie, a także szczegółowych zasad przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych systemu informacji o terenie, ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz oraz rodzaju prac niepodlegających zgłaszaniu i materiałów niepodlegających przekazywaniu, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniej jakości prac przekazywanych do zasobu oraz zabezpieczenia baz danych przed zniszczeniem i utratą. Aktem wykonawczym wydany na podstawie powyższej delegacji jest powoływane już wielokrotnie rozporządzenie o zgłaszaniu prac. W niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługiwał środek odwoławczy od będącego przedmiotem skargi pisma Starosty z dnia [...] maja 2014 r. W ocenie Sądu złożenie bowiem w trybie § 12 ust. 2 rozporządzenia o zgłaszaniu prac, wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu nie jest środkiem zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Wynikająca bowiem z powyższego przepisu możliwość ( nie obowiązek ) zwrócenia się do organu nadzoru o kontrolę zasadności odmowy jest wewnętrzną procedurą, a nie formalną drogą zaskarżenia czynności materialno – technicznej odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 r., II SA/Łd 520/10, wyrok WSA z dnia 6 października 2011 r., IV SA/Wa 1001/11, wyrok WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 14 marca 2012r. , II SA/Sz 1353/11 ). Skoro zatem obowiązujące przepisy nie przewidują środka odwoławczego od stanowiska organu w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skarżący przed wniesieniem skargi do sądu powinien był zwrócić się do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co w przypadku skarżącego zostało zachowane. Skarżący wyczerpał więc tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. i wniósł skargę z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarga w rozpatrywanej sprawie zatem jest dopuszczalna i podlega ocenie Sądu pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania według stanu istniejącego w dacie dokonania tych czynności. Przyjęcie do zasobu geodezyjnego jest jednym z etapów postępowania w sprawie aktualizacji baz danych zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Złożenie dokumentacji geodezyjnej, stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac, powoduje powstanie po stronie organu prowadzącego ewidencję obowiązek dokonania kontroli złożonej dokumentacji pod kątem przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5 rozporządzeniu o zgłaszaniu prac, spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy oraz kompletności przekazywanych materiałów. Pozytywnie zaopiniowana dokumentacja, zawierająca informację o zmianach danych ewidencyjnych stanowi podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego, a zatem wprowadzenia danych do bazy danych zasobu ( § 47 ust. 1 rozporządzenia o ewidencji). Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia o zgłaszaniu prac przez dokumentację rozumie się materiały i informacje powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, opracowane zgodnie ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. W myśl § 7 ust.1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac po zakończeniu pracy wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Standardy techniczne prac geodezyjnych zostały natomiast uregulowane w rozporządzeniu o standardach. Zgodnie z treścią § 9 ust.1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli w zakresie: 1) przestrzegania zasad wykonywania prac, 2) osiągnięcia wymaganych dokładności, 3) zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, 4) zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5, 5) spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy, 6) kompletności przekazywanych materiałów. W myśl § 11 ust.1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości wynik kontroli dokumentowany jest w protokole, który zawiera: 1) imię i nazwisko osoby kontrolującej, 2) datę przyjęcia dokumentacji do kontroli, 3) określenie wykonawcy pracy, 4) określenie rodzaju pracy i zakresu kontrolowanej dokumentacji, 5) wykaz stwierdzonych wad, usterek lub nieprawidłowości, 6) zalecenia dotyczące usunięcia wad, usterek lub nieprawidłowości, 7) wnioski końcowe wraz z uzasadnieniem, odpowiednio: a) o przyjęcie dokumentacji do zasobu po usunięciu wad, usterek lub nieprawidłowości, b) o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu, 8) datę zakończenia kontroli, 9) podpis osoby kontrolującej. Z kolei zgodnie z treścią § 12 ust.1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac w przypadku określonym w § 11 ust. 1 pkt 7 lit. b) organ prowadzący zasób zwraca wykonawcy dokumentację wraz z protokołem, uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia jej do zasobu. W takiej sytuacji to odmowa przyjęcia do zasobu podlega zaskarżeniu, nie zaś protokół ją poprzedzający. Z powołanych przepisów jednoznacznie bowiem wynika, iż protokół określony w § 11 rozporządzenia o zgłaszaniu prac oraz odmowa włączenia do zasobu określona w § 12 ust.1 tego rozporządzenia, są to dwie różne czynności . Protokół bowiem zawiera jedynie wniosek o włączeniu albo odmowie włączenia dokumentacji do zasobu i jest on przesyłany wraz z dokumentacją i odmową włączenia do zasobu zgłaszającemu prace do tego zasobu. W rozpatrywanej sprawie w protokole z dnia [...] kwietnia 2014 r. zarzucono złożonej dokumentacji niespełnienie wymogów określonych w § 6 ust. 1, § 71 ust. 7, § 30 oraz § 67 ust. 1 rozporządzenia o standardach. Zapisy protokołu stanowiły podstawę wniosku kontrolującego o odmowę przyjęcia dokumentacji do zasobu. Analiza przytoczonego na stronie 6 - 7 uzasadnienia odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentacji przedłożonej przez skarżącego, zawarta w piśmie Starosta z dnia [...] maja 2014 r. prowadzi do wniosku, iż - jak słusznie zauważył skarżący - nie spełnia ona wymogów określonych przepisami prawa. W świetle powołanego § 12 ust. 1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac organ ma obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającej z § 9 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Z obowiązku tego nie zwalnia organu fakt, iż rozstrzygnięcie kierowane jest do profesjonalisty. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Poprzedzający odmowę przyjęcia do zasobu geodezyjnego protokół kontroli nie stanowi załącznika do odmowy, o której mowa w § 12 rozporządzenia o zgłaszaniu prac, a zatem stanowi jedynie etap poprzedzający tą odmowę i stanowić może podstawę do wydania odmowy. To odmowa przyjęcia do zasobu, jako czynność materialno – techniczna, podlegająca sądowej kontroli, powinna wskazywać jakie przesłanki organ uznał za decydujące, z punktu widzenia przepisów prawa i standardów technicznych dokumentacji, dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym które spośród nieprawidłowości i usterek dokumentacji uznał za zasadne, a których zaś nie uwzględnił. Powinien wskazać jakie usterki i nieprawidłowości stwierdzono w złożonej dokumentacji oraz w jaki sposób należałoby je usunąć. Stanowisko organu powinno zostać rzeczowo uzasadnione, co pozwoliłoby na jego ocenę, zarówno przez organy nadzoru i sąd, ale przede wszystkim zapoznanie się z nim przez wykonawcę, co przede wszystkim służyć ma stworzeniu warunków dla usunięcia tych nieprawidłowości. Zaskarżona czynność, nie spełnia tego warunku. Brak precyzyjnego sformułowania tych elementów uniemożliwia Sądowi dokonanie rzeczowej kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym. W wyjaśnieniach zaskarżonej odmowy brak jest odniesienia do zapisów protokołu kontroli, skonstruowane zarzuty są pozbawione głębszej analizy, opierają się na powołaniu jednostki redakcyjnej aktu prawnego i równoważnikach zdań wskazujących na określony brak, bez wskazania elementu dokumentacji, do której odnosi się organ, etapu postępowania, którego dotyczą wady oraz wyjaśnienia, w jaki sposób należałoby je usunąć. W swej lakoniczności organ posuwa się tak dalece, iż powołuje się skrótowo na akt prawny ( rozporządzenie w sprawie egib ), bez powołania organu, który go wydał, daty wydania tego aktu oraz jego pełnego tytułu i miejsca publikacji, co jest niedopuszczalne. Organ nie odniósł się ponadto do argumentacji skarżącego, który wielokrotnie wypowiadał się, co do zasadności zarzutów podnoszonych w kolejnych protokołach kontroli. Brak jest również korelacji między wadami i usterkami powołanymi w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. a protokołem kontroli z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wystarczy wskazać na brak ustosunkowania się organu w powyższym piśmie do wad i usterek wskazanych w pkt 3 akapit 3 , pkt 6 i 7 protokołu kontroli. Stąd też nie wiadomo, czy organ uznał powyższe usterki i braki jako nieistotne, czy też wynika to z innych zupełnie przyczyn. Dodać w tym miejscu należy, iż nie mniej ważne od samego rozstrzygnięcia polegającego na odmowie przyjęcia do zasobu jest jego uzasadnienie, które powinno wskazywać wszystkie wady i usterki dokumentacji tak, aby w przyszłości nie dochodziło do wielokrotnych odmów z różnych przyczyn, które tkwią w dokumentacji od samego początku. Zwraca również uwagę niejednoznaczność ustaleń organu, który wskazuje na brak zawiadomienia właścicieli działki nr [...], podczas gdy w dokumentacji znajduje się zawiadomienie o czynności wznowienia znaków granicznych, brak jest natomiast zawiadomienia o czynności ustalenia granic. Są to nieścisłości, które organ powinien wychwycić, ale przede wszystkim właściwie wyjaśnić i uzasadnić. Zaznaczyć należy, iż z akt sprawy wynika, że skarżący kilkakrotnie bezskutecznie zwracał się o przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentacji dotyczącej działki nr [...]. Na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w protokole z dnia [...] marca 2013 r. wnioskowano odmowę włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W toku tego postępowania skarżący skorzystał z wynikającego z § 12 ust.2 rozporządzenia o zgłaszaniu prac prawa złożenia wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisał stwierdzone nieprawidłowości oraz stwierdził zasadność odmowy przyjęcia dokumentacji. Nie zwalniało to organu z obowiązku precyzyjnego określenia swego stanowiska w niniejszej sprawie - również na dalszym etapie postępowania. Treść powyższego pisma WINGiK z dnia [...] czerwca 2013 r. powinna być wręcz dla Starosty wzorcem merytorycznego poziomu czynności mającej podstawę w § 12 ust.1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. I tego wymogu organ nie dochował. Sąd dostrzega wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, jednakże wobec braku stosownego tj. odpowiadającego § 12 ust.1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac uzasadnienia zaskarżonej czynności, nie może jednak zweryfikować w sposób rzeczowy stanowiska organu. Czyniąc to w istocie bowiem zastępowałby w tym organ, zamiast dokonywać jedynie kontroli czynności organu. Zważywszy na powyższe, Sąd był zobligowany do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności materialno-technicznej, polegającej na odmowie włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 146 § 1 p.p.s.a. ( pkt I wyroku ). Ponownie rozpatrując sprawę organ, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej uwagi, powinien ocenić złożoną przez wykonawcę dokumentację i dać wyraz swojemu stanowisku w sprawie w sposób odpowiadający powyżej wskazanym wymogom, uwzględniając jednak zmiany w stanie prawnym, jakie zaistniały po wydaniu zaskarżonej czynności. Sąd bowiem – jak wskazano powyżej – dokonał jej oceny wg stanu na dzień jej wydania. Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądzić od Starosty na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt III wyroku), które sprowadzają się do wpisu w wysokości 200 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).