II SA/Go 717/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009r. sprawy ze skargi M.R., B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M.R. i B.R. solidarnie kwotę 278 złotych (słownie: dwieście siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku M.R. i B.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 5, ust. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73 poz. 764 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz.2273,zpóźn.zm.), utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie: Decyzją z dnia [...] września 2002 r. znak: [...] Starosta Powiatowy, przeznaczył do zalesienia grunt rolny o łącznej powierzchni 6,85 ha, należący do M.R.. Zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, póz. 764, z późn. zm.), zalesienie powinno zostać przeprowadzone zgodnie z planem zalesienia określonym przez Nadleśnictwo. Plan zalesienia opracowany przez Nadleśniczego przewidywał m. in. obowiązek ogrodzenia powierzchni do zalesienia, albowiem grunty przeznaczone na uprawy leśne znajdowały się w miejscu masowego bytowania jeleniowatych i zalesienie mogło być narażone na szkody wyrządzone przez zwierzynę. Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...] Starosta Powiatowy stwierdził wykonanie, zgłoszonego przez M.R. zalesienia działki nr [...] o pow. 0,20 ha i działki [...] na powierzchni 2,36 ha. tj. na łącznej powierzchni 2,65 ha. Jednocześnie organ ten odmówił stronie wydania decyzji o stwierdzeniu prowadzenia uprawy leśnej na pozostałej powierzchni, tj. na działce nr [...] i na części działki nr [...] o łącznej powierzchni 4,30 ha przewidzianej do zalesienia, z uwagi na nienależyte wykonanie planu zalesienia, a konkretnie z uwagi na niewykonanie przewidzianego w planie zalesienia ogrodzenia uprawy leśnej. Decyzja w tej sprawie stała się ostateczna. W dniu [...] lutego 2006 r. M.R. poinformowała Starostę Powiatowego o zakończeniu prac związanych z ogrodzeniem pozostałego obszaru przeznaczonego do zalesienia. Starosta decyzją z dnia [...] marca 2006 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej przez M.R. na tej części gruntu. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, póz. 764, ze zm.), zwana dalej ,,ustawą", stanowiąca podstawę prawną decyzji w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej, została uchylona z dniem [...] stycznia 2004 r., na mocy przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, póz. 2273, ze zm.), zwana dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich". Zgodnie z treścią art. 14 ust. 3 tej ustawy, dotychczas obowiązujące przepisy należało stosować w sprawach wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie w/w ustawy. Przepis ten stanowił podstawę wydania decyzji organu z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o stwierdzeniu prowadzenia uprawy leśnej na części powierzchni; decyzja powyższa zakończyła postępowanie w tej sprawie. W tej sytuacji wniosek M.R. dotyczący stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej okazał się bezprzedmiotowy z uwagi na brak podstaw prawnych do podejmowania rozstrzygnięć w tej kwestii oraz z powodu zawisłości sprawy. W wyniku wniesionego przez M.R. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W/w decyzja została następnie zaskarżona przez M.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 409/06 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Sąd wskazał, że organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego prawidłowo ustaliły i oceniły, że postępowanie w sprawie stwierdzenia prowadzenia takiej uprawy zostało ostatecznie zakończone decyzją organu l instancji z dnia [...] lutego 2004 r., a tym samym w sprawie tej nie może mieć już zastosowania ustawa, która została uchylona przez ustawę o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Jednocześnie Sąd wskazał, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły w tej sprawie należytego postępowania w zakresie ustalenia stron postępowania, gdyż grunty, których dotyczy sprawa o stwierdzenie prowadzenia uprawy leśnej, stanowią przedmiot współwłasności majątkowej małżeńskiej strony i jej męża B.R.. Wobec zatem konieczności adresowania decyzji, wydawanych na podstawie ustawy, do właściciela gruntu (tu: do obu współwłaścicieli), Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły prawo dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), co należało uwzględnić z urzędu. W związku z powyższym pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Starosta zwrócił się do B.R. o złożenie oświadczenia, czy żąda on wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] lutego 2004 r., informując że wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić wyłącznie na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. B.R. zażądał od organu I instancji wznowienia w/w postępowania. Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił stronie wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie przez stronę terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Do akt sprawy włączono dowody (umowy w formie aktów notarialnych), potwierdzające prawo współwłasności B.R. do nieruchomości stanowiących przedmiot decyzji ostatecznej organu z dnia [...] lutego 2004 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2007 r. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. Starosta powiadomił strony postępowania o prowadzeniu odrębnego postępowania z wniosku M.R. w przedmiocie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej na powierzchni 4,30 ha, obejmującej działkę stron nr [...] i część działki stron nr [...], przy czym pismem tym organ zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. po ostatecznym zakończeniu postępowania z wniosku B.R. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] lutego 2004 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej przez małżonków M. i B.R. (właścicieli gruntu) na powierzchni 430 ha (działka nr [...] i część działki nr [...]). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przytoczył argumentacje zbieżną z oceną prawną sprawy, przedstawioną w uzasadnieniu uprzednio wydanej decyzji w dniu [...] marca 2006 r. W związku z odwołaniem M. i B.R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, M. i B.R. zażądali stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania zalesienia działki nr [...] na powierzchni 0,20 ha i działki nr [...] na powierzchni 2.36 ha. oraz prowadzenia uprawy leśnej o powierzchni ogólnej 2,56 ha i odmowy stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej przez właściciela gruntu na powierzchni 4,30 ha, obejmującej działkę nr [...] i część działki nr [...]. Wnioskodawcy decyzji tej zarzucili rażące naruszenie prawa procesowego (art. 156 § Ipkt 2 k.p.a.), tj. art. 7, art. 8. art. 9 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie wnioskodawców w przedmiotowej decyzji organ błędnie ustalił, że nie zostało wykonane zalesienie całości zgłoszonego przez strony gruntu. Ponadto zaskarżona wnioskiem decyzja rażąco narusza art. 9 k.p.a., gdyż organ nie udzielił stronie należytych informacji na temat stanu prawnego (utrata mocy obowiązującej ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych pod zalesienie), co miało uniemożliwić stronie (po dopełnieniu wymogów w zakresie ogrodzenia zalesianego gruntu) ponowne ubieganie się o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia wykonania zalesienia oraz miało wpływ na zaniechanie strony w zakresie niezaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania. W ocenie stron postępowania organ I instancji dopuścił się także rażącego naruszenia przepisu art. 7 i 8 k.p.a., gdyż nie uwzględnił w sprawie słusznego interesu stron oraz interesu publicznego (społecznego) jakim jest stworzenie lasu tym bardziej że strony zostały naruszone na poniesienie znacznych nakładów finansowych na dopełnienie wymogów zalesienia, bez możliwości ubiegania się o rekompensatę tych nakładów w świetle zmienionego stanu prawnego. Zdaniem wnioskodawców skarżona decyzja narusza także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż przy jej wydaniu jedna ze stron postępowania (współwłaściciel nieruchomości zalesianej – B.R.) nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu. Ponadto wnioskodawcy wskazali, iż decyzja Starosty Powiatowego z dnia [...] marca 2006 r. (która była konsekwencją decyzji zaskarżonej wnioskiem o stwierdzenie nieważności) została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wraz z decyzją organu II instancji, zatem i pierwotna a niekorzystna dla stron decyzja organu z dnia [...] lutego 2004 r. winna z tych samych przyczyn zostać uchylona. Do tego wniosku strony dołączyły (oprócz powołanego w piśmie protokołu komisyjnego odbioru prac zalesieniowych) pozyskane dodatkowo w wyniku prowadzonej przez siebie korespondencji – dwa pisma: z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. oraz z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2007 r. W dniu [...] czerwca 2008 r. strony złożyły pismo uzupełniające wcześniejszy wniosek o stwierdzenie nieważności, powołując się na - ważną w ich ocenie - kwestię prawną, a mianowicie, że skarżona decyzja Starosty Powiatowego nie była decyzją kończącą postępowanie w sprawie zatem w sprawie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej i wykonania zalesienia organ ten winien nadal rozstrzygać w oparciu o przepis przejściowy nowej ustawy (art. 14 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Ponadto wnioskodawcy wskazali, że istnienie prawnej możliwości stosowania poprzedniej ustawy w zakresie wydania decyzji w przedmiocie j/w zostało potwierdzone zarówno przez przedstawiciela Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie sprawa procesowa polegająca na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, zgodności danej decyzji z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, a zatem ocena jej prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W tym postępowaniu organ rozpoznający sprawę nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która była przedmiotem decyzji dotkniętej wadą prawną, skutkującą nieważnością decyzji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi, że właściwy organ administracji publicznej jest zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy istnieje przepis prawny, dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Ponadto naruszenie prawa ma cechę rażącego, tj. kwalifikowanego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Innymi słowy - z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej jest w sposób oczywisty sprzeczne z konkretnym przepisem prawa, czyli że dana decyzja została wydana bądź wbrew wyraźnemu nakazowi lub pomimo zakazu, wypływających z konkretnych norm prawnych. Organ wskazał, że żaden z przepisów, których naruszenie zarzucali wnioskodawcy, nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. określa podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej. Organ podał, iż w toku prowadzonego postępowania nie dopatrzył się naruszenia przez Starostę Powiatowego wskazanych przez wnioskodawców przepisów k.p.a. Organ nie dopatrzył się również innych wad zaskarżonej decyzji, które mogłyby powodować jej nieważność. Strony postępowania, wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu wniosku strony podniosły, że w piśmie z dnia [...] marca 2008 r. Ministerstwo Rolnictwa zauważyło, iż do zmiany decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] powinien mieć zastosowanie przepis art. 14 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich a ponadto, że stanowisko Starosty wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] jest niezgodne z art. 14 ust. 3 w/w ustawy. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w sprawie stwierdzenia nieważności, organ administracji publicznej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Oznacza to, iż w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ administracji publicznej opiera się na stanie prawnym i ustalonym stanie faktycznym z dnia wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Organ prawidłowo w zaskarżonej decyzji uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek przewidzianych w treści art. 156 § 1 kpa., a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności. Ponadto organ nie dopatrzył się uchybień procesowych w toku prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności. Organ I instancji prawidłowo zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego a w wydanej decyzji obszernie wyjaśnił przesłanki swojego rozstrzygnięcia. Kolegium dodało na marginesie, iż interpretacja przepisów dokonana przez Ministerstwo Rolnictwa oraz Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego i nie jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli M.R. i B.R. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2004 r. i w pozostałym zakresie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podając, iż nie znajduje podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. SKO podkreśliło, iż skarżący nie przedstawili nowych argumentów ani dowodów, stąd również organ podtrzymuje swoją dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. skarżący oświadczyli na pytanie Przewodniczącego, że domagają się stwierdzenia nieważności całej decyzji, zarówno pkt. I, jak i II. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.). Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako "P.p.s.a."). W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazać należy, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzje ostateczne (w rozumieniu K.p.a. - decyzje, od których nie służy odwołanie), w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ich trwałość bowiem wynika z zasady ogólnej postępowania administracyjnego statuowanej w art. 16 § 1 K.p.a. i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Kodeks jasno określa przesłanki i tryby uchylenia, zmiany decyzji ostatecznych jak i stwierdzenia ich nieważności. Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, regulowanym w rozdziale 13 K.p.a., jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie to może zostać wszczęte na wniosek bądź z urzędu i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnym, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana właśnie w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślić należy, iż organ administracji publicznej orzekający w powyższym trybie nadzwyczajnym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu tym organ ogranicza się wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Przed przystąpieniem do merytoryczne rozpoznania sprawy wskazać należy, jeszcze jedną podstawową zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 6 k.p.a., stosownie do której organ administracji zobligowany jest do rozpoznania sprawy na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W przypadku zastosowania przepisów nieobowiązujących, decyzja wydana na ich podstawie, jako wydana przez niewłaściwy organ lub jako rażąco naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. Zgodnie bowiem z podstawową zasadą postępowania administracyjnego organy administracji stosują przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Przepisy te decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ ten powinien ewentualnie stosować przepisy dawniejsze. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji a momentem złożenia wniosku, czyli wszczęcia postępowania, organ orzekający - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Orzekające w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno zatem ocenić ją według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez Starostę decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie stwierdziło, aby zaistniała jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., która uprawniałaby do stwierdzenia nieważności decyzji Starostę z dnia [...] lutego 2004r. W sprawie bezsporne jest, że w dacie wydawania przez Starostę decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. nie obowiązywała już ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesiania gruntów rolnych (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 15 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz.U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), ustawa o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia straciła moc z dniem 15 stycznia 2004 r. Przepisy przejściowe zawarte w tej ustawie nie mogą być uznane za wyczerpujące, nie odnoszą się bowiem do wszystkich sytuacji które były regulowane przepisami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. stanowi, że do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej przyznanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15, stosuje się zasady dotychczasowe. Także, zgodnie z ust. 3 tego artykułu, do spraw w zakresie wyrażania zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy z 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stwierdzić należy, iż przedmiotowa sprawa nie odpowiada żadnemu z przypadków określonych w art. 14 ust. 2 i 3 powyższej ustawy. Przypomnieć należy, iż sprawa wyrażenia zgody na przeznaczenie w/w działek do zalesienia została zakończona decyzją ostateczną z dnia [...] września 2002r. a przed dniem [...] stycznia 2004r. nie została wydana ani decyzja o stwierdzeniu prowadzenia uprawy leśnej, ani decyzja odmowna, ani też nie przyznano skarżącym ekwiwalentu miesięcznego na podstawie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001r. Sprawa niniejsza mieści się "pomiędzy" tymi dwiema uregulowanymi sytuacjami. Skarżąca otrzymała już wcześniej zgodę, decyzję Starosty z dnia [...] września 2002r. na zalesienie gruntu, dokonała zalesienia i przed utratą mocy obowiązującej przepisów ustawy z 2001r. zgłosiła je w celu otrzymania ekwiwalentu. Z powołanych przepisów przejściowych wynika, że do tylko do spraw, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu do zalesienia stosuje się "stare" przepisy. Skoro do ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, już przyznanego przed dniem wejścia w życie ustawy z 2003 r., stosuje się przepisy ustawy z 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, to w sytuacji, gdy go jeszcze nie przyznano go, ani też wcześniej nie stwierdzono wykonania zalesienia, do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia wykonania zalesienia powinny mieć zastosowanie przepisy nowej ustawy z dnia 28 listopada 2003r. i przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy, w tym również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2006r. II OW 47/05 i z dnia 20 marca 2008r. II GW 9/07). Nie było zatem podstaw, aby stosować przepisy ustawy z 2001r. w której materialno-prawną podstawą orzekania przez organ I-szej instancji był przepis art. 6 ustawy z 8 czerwca 2001 r. Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów do zalesiania /Dz.U. nr 73 poz. 764/ stanowiła, że organem właściwym do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu do zalesienia jest starosta, właściwy ze względu na miejsce położenia gruntu (art. 3 ust. 4 pow. Ustawy). Wyrażenie zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej ( art. 3 ust. 7 i 9). Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. płatność na zalesienie przyznaje kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedziby producenta rolnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję uchybiło przepisowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W cytowanym wyżej artykule ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, wobec czego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, jest przesłanką stwierdzenia nieważności ( por. B.Adamiak, J.Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd.C.H.Beck 2006, str. 734 ).W wyroku z dnia Należy stwierdzić, że przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Artykuł 19 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Obowiązek ten ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. "Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania" (wyr. SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108). Wada określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uznawana w orzecznictwie za wadę na tyle ciężką, że powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że organ nadzoru jest zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie, nawet gdy decyzja taka jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa materialnego, a więc "bez względu na trafność merytoryczną rozstrzygnięcia" ( wyr. NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 965). Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał natomiast, iż decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2004r. wydana została bez podstawy prawnej. W dniu orzekania przez ten organ nie obowiązywała ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, zatem przepisy tego aktu nie mogły być podstawą wydania jakiejkolwiek decyzji stwierdzającej wykonanie przez skarżącą zalesienia działki nr [...] na powierzchni 0,20 ha i działki nr [...] o powierzchni 2,36 ha, prowadzenie na nich uprawy leśnej, nabycie prawa do ekwiwalentu w wysokości 384 zł miesięcznie oraz odmawiającej wydanie decyzji o stwierdzeniu prowadzenia uprawy leśnej na działce nr [...] i części działki nr [...] o łącznej powierzchni 4,30 ha. Wprawdzie art. 14 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. zawierał przepis przejściowy nakazujący do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia jej w życie stosować przepisy dotychczasowe, dotyczył on jednak tylko spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia, objętych przepisami ustawy z 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( a więc określonych w art. 3 tej ustawy ). Ponieważ uchybienie prawu materialnemu, jakiego dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosując nie obowiązujące już przepisy ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, miało wpływ na wynik sprawy, zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a.