II SA/Go 718/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Działu Administracyjno-Gospodarczego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosków D.B. z dnia [...] maja, [...] czerwca oraz [...] lipca 2014r., powołując się na przepis art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 w zw. z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.), a także § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 267): 1) przyznał D.B. świadczenie w postaci zasiłku celowego na zakup leków w łącznej kwocie 300 zł, realizowanego w kwocie 50 zł w dniach: [...] lipiec, [...] sierpień, [...] wrzesień, [...] październik, [...] listopad, [...] grudzień 2014r., 2) odmówił przyznania D.B. zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego od lipca do grudnia 2014r. na: zakup leków po 600 zł miesięcznie, zakup okularów, w tym z filtrami oraz progresywnych w kwocie 1000 zł lub po 150 zł miesięcznie, rehabilitację, zakup sprzętu rehabilitacyjnego, SPA domowe, zestaw domowego sanatorium, w tym rower stacjonarny, zabiegi rehabilitacyjne, fotel masujący, zabiegi odnowy biologicznej i kondycji psycho-fizycznej, materac do ćwiczeń, pokrycie wydatków związanych z uczestnictwem w turnusie rehabilitacyjnym, opłacenie kosztów leczenia sanatoryjnego w kwotach od 1000 zł do 2500 zł oraz wykonanie mostu porcelanowego zębów. Uzasadniając odmowę przyznania zasiłku celowego na wskazane powyżej potrzeby organ I instancji, uwzględniając dyspozycję przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej - na mocy którego zasiłek ten jest formą pomocy zmierzającą do zaspokojenia jedynie niezbędnych potrzeb osoby zainteresowanej i może być przyznany w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu – stwierdził, że przedstawione przez D.B. cele nie służą zabezpieczeniu jej niezbędnych potrzeb. Ponadto, odnosząc się do wniosków D.B. w części, w jakiej zwracała się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, organ I instancji wskazał, iż w świetle brzmienia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej – zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie, albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, może być przyznany nie podlegający zwrotowi specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny – jak i w oparciu o dokonane w sprawie ustalenia, nie występują żadne uzasadnione okoliczności przemawiające za przyznaniem stronie specjalnego zasiłku celowego. Organ I instancji podniósł przy tym, iż dochód strony równy jest kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej. Pismem złożonym w dniu [...] lipca 2014r. w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przekazanym dnia 25 lipca 2014r. przez organ odwoławczy organowi I instancji - celem wypowiedzenia się w trybie art. 132kpa, D.B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym poza ogólną krytyką działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wyraziła niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy zainicjowanej jej wnioskami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. "w przedmiocie przyznania zasiłku celowego", działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgłoszone przez stronę żądania w swej większości nie noszą znamion niezbędnej potrzeby bytowej, zatem zaspakajanie ich w oparciu o środki pomocy społecznej nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy powołał się na dyspozycję normującego zasiłek celowy przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 3 ust. 1 tejże ustawy, na mocy którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Organ II instancji podkreślił także, iż podejmując decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego uwzględniono środki, jakie zostały zaplanowane w budżecie na realizację zadań własnych oraz ilość osób i rodzin, które zgłaszają się o pomoc w tej formie. Pismem z dnia [...] września 2014r. D.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r., formułując w niej zarzuty związane z nieprawidłowym – w jej ocenie – działaniem organów pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podane. Tytułem wstępu przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty przez stronę w skardze podniesione. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) w stopniu mającym niewątpliwie istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem w tym miejscu należy, że na skutek wniosków D.B. z dnia [...] maja, [...] czerwca oraz [...] lipca 2014r. orzekający w I instancji - z upoważnienia Prezydenta Miasta - Kierownik Działu Administracyjno-Gospodarczego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2014r. przyznał D.B. świadczenie w postaci zasiłku celowego na zakup leków w łącznej kwocie 300 zł, realizowanego w kwocie 50 zł w miesiącach lipiec - grudzień 2014r., a także odmówił przyznania wnioskującej zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego od lipca do grudnia 2014r. na wyszczególnione w rozstrzygnięciu potrzeby. Jak wynika z podstawy prawnej tej decyzji oraz jej uzasadnienia, w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji organ pomocy społecznej załatwił sprawę o zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz o specjalny zasiłek celowy, normowany przepisem art. 41 pkt 1 tejże ustawy. Natomiast z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia wynika, że organ II instancji rozpatrując odwołanie D.B. zakresem swego rozstrzygnięcia objął wyłącznie sprawę o zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy. W konsekwencji powyższego stwierdzić zatem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu odwoławczym rozpatrzyło inną przedmiotowo sprawę indywidualną, aniżeli organ I instancji, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta jest zasadą konstytucyjną, ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Jej odzwierciedlenie w postępowaniu administracyjnym stanowi - przyjmując ją jako zasadę ogólną - przepis art. 15 kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Stosownie do omawianej zasady organ odwoławczy jest zatem obowiązany ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę, która zawisła przed organem I instancji i została rozstrzygniętą wcześniej decyzją tego organu. Zasada ta, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przemawia za bezwzględnym związaniem organu odwoławczego zakresem sprawy, w tym również przedmiotowym, ukształtowanym przez organ I instancji. Z kolei następstwem realizacji omawianej zasady jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony przez ustawodawcę w przepisie art. 138 kpa. Sąd w pełni podziela pogląd piśmiennictwa, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać zakresu sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Warszawa 2009, s. 487). Wskazuje się także, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa ma charakter decyzji merytorycznej, a nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji, jako że doszedł on w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, iż z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 kpa sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1995r., sygn. akt IV SA 368/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem ograniczając się do kwestii przyznania stronie zasiłku celowego, Kolegium nie rozpoznało sprawy administracyjnej w całości, w tym również w części odnoszącej się do wniosków D.B., w których zwracała się ona o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Z całą mocą podkreślić trzeba, że organ odwoławczy nie był uprawniony do kształtowania (przedmiotowo) prowadzonego przez siebie postępowania w sposób odmienny, niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie, jego obowiązkiem było ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Uznając zatem w konsekwencji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymać w mocy decyzji organu pierwszej instancji, skoro zakresem swojego rozstrzygnięcia nie objęło tożsamej pod względem przedmiotowym sprawy z wniosków D.B., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Ponieważ sprawa - z powodu stwierdzonych w toku kontroli sądowoadministracyjnej naruszeń procedury administracyjnej - podlega ponownemu rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przedwczesne jest ustosunkowywanie się obecnie przez Sąd do słuszności rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim odnosi się ona do przyznania stronie zasiłku celowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni, iż zakres przedmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego dokonany przez organ I instancji jest obligujący dla organu odwoławczego, który celem wypełnienia zasady dwuinstancyjności postępowania ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę nie fragmentarycznie, lecz w jej całokształcie.