II SA/Go 72/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Protokolant Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XVII/97/04 w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych oddala skargę. W dniu [...] stycznia 2007 r. Dyrektor Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego działając z upoważnienia Wojewody, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. uchwałę Rady Gminy Nr XVII/97/04 z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Organ nadzoru zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą o cmentarzach". W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy w jej podstawie przywołała przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn.zm.), zgodnie z którym jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie powyższej ogólnej normy kompetencyjnej, jest art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, który winien zostać powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów. Oznacza to, zdaniem Wojewody, iż to w gestii wójta, a nie rady pozostaje zarządzanie cmentarzem komunalnym i to do niego należy określanie opłat za korzystanie z cmentarzy. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 3029/98, OSS 2001/2/48. W konsekwencji skarżący stwierdził, że Rada Gminy ustalając opłaty za usługi cmentarne przekroczyła zakres przyznanych jej w tej dziedzinie kompetencji, wkraczając tym samym w zakres spraw będących domena wójta. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2007 r. pełnomocnik Wojewody sprecyzował wniosek skargi, w związku z upływem terminu określonego w art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, domagając się orzeczenia przez Sąd niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Odpowiadając na skargę Gmina, reprezentowana przez Wójta, wniosła o jej oddalenie. Jednostka samorządu terytorialnego podniosła, że wbrew stanowisku organu nadzoru, ustalenie przez radę gminy opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych mieści się w granicach, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wskazywany natomiast przez Wojewodę przepis art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, dotyczy właściwości wójtów do utrzymania cmentarzy komunalnych i zarządzania nimi – nie obejmuje uprawnień do określania wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Gmina podniosła, że skoro obowiązuje przepis prawa, który w sposób wyraźny ustala kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej, nie można upoważnień i kompetencji do decydowania o wysokości tych cen i opłat przez inny organ wywodzić tylko z ogólnych przepisów o zarządzaniu cmentarzami. Jeżeli więc przepis art. 2 usta. 1 ustawy o cmentarzach, nie zawiera upoważnienia do ustalania przez wójta opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego – nie może być, w ocenie Gminy, uznany za przepis szczególny, wyłączający kompetencję rady gminy do ustalania wysokości tychże opłat. Dodatkowo Gmina wskazała, że powołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy rodzaju ustalanych opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, a ze stanu faktycznego rozpoznawanej tym wyrokiem sprawy wynika, że ówczesny zarząd gminy działał na podstawie uchwały rady gminy, która ustaliła, że cennik opłat cmentarnych ustalany będzie przez zarząd, w drodze uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały rady gminy (zarządzenia organu wykonawczego) nie może on we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnienie to, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Jednakże, dążąc do zapewnienia trwałości i stabilności prawa tworzonego przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w przepisie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca zastrzegł, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W takiej sytuacji uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przedmiotowe postępowanie toczy się ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy. W sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, że uchwała ta została we właściwym terminie przedłożona organowi nadzoru oraz, że ze względu na przedmiot regulacji nie stanowi ona aktu prawa miejscowego. Także Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stwierdza, że ustalanie opłat za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej, nie stanowi co do zasady aktu prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie mieści się w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie (vide uchwała Sądu Najwyższego z 26 września 1995 r. IIIAZP 22/95, OSNP 1996/6/80, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r. , II SA 2320/00, OwSS 2001, nr 4, poz. 129). Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, zgodnie z dyspozycją art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd zobowiązany byłby orzec o niezgodności uchwały z prawem. Sąd zważył jednakże, iż zaskarżonej uchwale nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności bądź orzeczeniem o niezgodności z prawem. W szczególności Sąd nie podziela zarzutu skargi, zgodnie z którym podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy, naruszyła przepis art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach rozstrzygając w sprawie zastrzeżonej do kompetencji organu wykonawczego – wójta. Istota sporu pomiędzy Wojewodą a Gminą, sprowadza się do ustalenia, który z organów gminy jest właściwy do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Należało zatem rozważyć czy sprawa ta, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 należy do wyłącznej właściwości organu stanowiącego gminy, czy też po myśli art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach podlega ona regulacji organu wykonawczego – wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy cmentarzy gminnych (pkt 13). Cmentarz komunalny jest komunalnym obiektem użyteczności publicznej, wobec powyższego organy gminy są bezsprzecznie uprawnione do określenie stawek i pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy gminnych. W szczególności usługi cmentarne o charakterze użyteczności publicznej związane z korzystaniem z tych obiektów obejmują: udostępnianie miejsca na pochowanie zwłok, przedłużenie terminu użycia grobu do ponownego pochowania, rezerwację miejsca na grób, budowę pomnika nagrobnego lub grobowca, korzystanie z domu pogrzebowego lub kostnicy. W pierwszej kolejności należy zważyć, iż w myśl przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co do zasady, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto w art. 18 ust. 2 ustawodawca określił katalog spraw należących do wyłącznej właściwości organu stanowiącego, w którym w pkt 15 wskazał także na stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei ogólne kompetencje organu wykonawczego gminy określił ustawodawca w art. 30 ww. ustawy. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (ust. 2 pkt 3). Dokonując zatem wykładni powyższych przepisów ustawy ustrojowej należy podkreślić, iż aby ustalić, który z organów jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do władczego rozstrzygnięcia danej sprawy, należy dokonać analizy czy przepisy ustaw szczególnych nie zawierają upoważnień wyłączających stosowanie powyższych ogólnych norm kompetencyjnych. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na jej przedmiot oraz zarzuty i argumenty podnoszone przez organ nadzoru oraz gminę, szczególnych przepisów kompetencyjnych należało poszukiwać w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn.zm.), która określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1) oraz w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz.295 z późn.zm.). Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, gospodarka ta obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Do takich zadań należy także bez wątpienia prowadzenie i utrzymanie cmentarzy komunalnych. W przepisie art. 4 ust. 1, ustawodawca wskazał, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie w ust. 2 przewidziano, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Oznacza to zasadniczo, że stanowienie o wysokości cen i opłat albo sposobie ich ustalania za wszelkie usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z wszelkich komunalnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ustawodawca powierzył kompetencji właściwych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Z tym jednak zastrzeżeniem, że kompetencję tę organ stanowiący (rada) może powierzyć (przekazać) w całości bądź w części , w drodze uchwały, organowi wykonawczemu. Dokonując wykładni powyższej normy należy także zaznaczyć, że odstępstwo od reguły ustalania cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego możliwe jest tylko wobec istnienia przepisów szczególnych, określających jednoznacznie kompetencje do stanowienia w tym zakresie przez inny podmiot. W ocenie Wojewody taki przepis szczególny, wyłączający stosowanie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, stanowi norma art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którą utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Stanowiska tego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, nie można podzielić, gdyż interpretacja taka sprzeczna jest z zasadami wykładni celowościowej i systemowej omawianych przepisów, a w szczególności z regułą racjonalnego ustawodawcy. W ustawie regulującej kompleksowo zagadnienia związane z zasadami i formami prowadzenia gospodarki komunalnej zawarto jednoznaczną generalną kompetencję dla organu stanowiącego (rady) do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, a jednocześnie pozostawiono konkretnym radom gmin, powiatów (sejmikowi województwa) swobodę decyzji czy z uprawnienia tego skorzystają we własnym zakresie, czy też zadanie to powierzą organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Jak słusznie podnosi zatem Gmina, gdyby wolą ustawodawcy było odmienne wyznaczenie organu wykonawczego gminy jako wyłącznie uprawnionego do ustalania cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych i świadczenie związanych z tym usług, zawarłby w ustawie o cmentarzach jednoznaczny przepis dający wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) uprawnienie do ustalania takich cen. Ustawa o cmentarzach takowej szczególnej normy kompetencyjnej nie zawiera, a w szczególności nie można jej wywodzić w drodze wykładni z przepisu art. 2 ust. 1 tej ustawy. Zakresem bowiem pojęć "utrzymania cmentarzy komunalnych i zarządzania nimi", nie można objąć stanowienia o wysokości opłat lub sposobu ustalania opłat za przedmiotowe usługi komunalne czy też za korzystanie z cmentarzy. Nadto należy podkreślić, że jedną zgodnie z przyjętą w teorii prawa podstawową regułą wykładni, wyjątki nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae). Stanowisko takie wspiera także wykładnia językowa, zgodnie z którą utrzymanie cmentarza oznacza ponoszenie ciężaru, obowiązku, kosztów związanych z jego prowadzeniem, natomiast "zarządzanie" oznacza sprawowanie nad czymś zarządu, kierowanie, administrowanie. Dodatkowo można wskazać, iż ustawodawca w ustawie o cmentarzach konkretyzuje zadania, które powierza właściwości odrębnie rady gminy ( np. założenie, rozszerzenie czy zamknięcie cmentarza – art. 1 ust. 2 i 4) oraz organów wykonawczych (np. zarządzanie i utrzymanie cmentarzy – art. 2 ust. 1, podejmowanie decyzji o użyciu terenu cmentarnego, po jego zamknięciu, na inny cel – art. 6 ust. 1, nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy oraz aktów wykonawczych – art. 21 ust. 1). Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, iż podejmując w dniu 15 listopada 2004 r., na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej uchwałę nr XVII/97/04 w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy, Rada Gminy nie naruszyła prawa, w szczególności nie podjęła uchwały w sprawie należącej do wyłącznej właściwości Wójta Gminy. Z tych powodów, uznając skargę Wojewody za pozbawioną uzasadnionych podstaw, zgodnie z przepisem art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało ją oddalić.