II SA/Go 72/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 września 2013 r., nr LV.455.2013 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania (Dz. Urz. Województwa z 2013 r. poz. 2066) I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. . W dniu 24 września 2013 roku Rada Miasta, działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. 2013, 594 ze zm.) oraz art. 13 b ust. 3 i 4, art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej zwanej w skrócie udp), podjęła uchwałę Nr LV.455.2013 zmieniającą uchwałę nr VIII.80.2011 Rady Miasta z dnia 29 marca 2011 roku w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 2 października 2013 roku pod pozycją 2066. W § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. uchwały Rada Miasta zmieniła brzmienie § 2 pkt 9 uchwały nr VIII.80.2011 Rady Miasta z dnia 29 marca 2011 r. uchwalając, że " abonament - to umieszczony w pojeździe zgodnie z § 8 ust. 1 dokument potwierdzający wniesienie opłaty za parkowanie w strefie w okresie tygodnia, miesiąca, 3 miesięcy oraz roku (abonament tygodniowy, miesięczny, trzymiesięczny, dwunastomiesięczny), zawierający numer rejestracyjny pojazdu samochodowego, upoważniający do nieograniczonego parkowania wskazanego pojazdu samochodowego na miejscu wyznaczonym do parkowania". Ponadto Rada Miasta w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b dokonała zmiany treści § 2 zmienianej uchwały poprzez dodanie pkt 16 w brzmieniu "abonament roczny – umieszczany w pojeździe zgodnie z § 8 ust. 1 potwierdzający wniesienie opłaty w wysokości określonej w § 4 pkt 4 za parkowanie w strefie dla pojazdów z napędem elektrycznym i hybrydowym o emisji CO2 poniżej 100g/km, upoważnia właściciela do nieograniczonego parkowania pojazdu w strefie; Karta wydawana jest na podstawie: a) wpisu w dowodzie rejestracyjnym, b) świadectwa homologacji lub świadectwa zgodności WE". Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały w brzmieniu § 4 uchwały nr VIII.80.2011 Rady Miasta dodano pkt 4 w treści ,,roczny – 20 zł, opłata dla pojazdów z napędem elektrycznym i hybrydowym". Natomiast w pkt 2 § 1 ust. 1 dokonano zmiany brzmienia § 16 ust. 1 uchwały z dnia 29 marca 2011 r., zgodnie z którą ,,W przypadku przekroczenia czasu parkowania wynikającego z wykupionego biletu parkingowego wystawiane jest wezwanie-raport". Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Prokurator Okręgowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 września 2013 r. Nr LV.455.2013 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania. Powołując się m.in. na treść art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. 2011.270.1599 ze zm.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 1 i 2. Skarżący zarzucił w/w uchwale: 1) istotne naruszenie prawa tj. art. 13 b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U.2013.260 dalej zwanej w skrócie udp) - w części dotyczącej § 1 wprowadzającego zmianę w § 2 pkt 9 uchwały nr VIII.80.2011 Rady Miasta z dnia 29 marca 2011 roku w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w zakresie dotyczącym zawierania numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego, upoważniającego do nieograniczonego parkowania wskazanego pojazdu samochodowego - polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych; 2) istotne naruszenie prawa tj. art. 13 b ust 1, art. 13 b ust. 4 pkt 2, art. 13 b ust. 5 zdanie pierwsze w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 udp polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta upoważnienia ustawowego - w części dotyczącej § 1 wprowadzającego zmianę w § 2 uchwały nr VIIL80.2011 Rady Miasta z dnia 29 marca 2011 roku w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania poprzez dodanie pkt 16 wprowadzającego pojęcie "abonament roczny" i zmianę § 4 poprzez dodanie pkt 4, w których to paragrafach dokonano zróżnicowania stawki opłaty odmiennie od upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi Prokurator zarzucił Radzie Miasta, iż podejmując uchwałę w takim kształcie jak opisany powyżej w istotny sposób naruszyła przepisy art. 13 b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w części dotyczącej § 1 wprowadzającego zmianę w § 2 pkt 9 uchwały nr VIII.80.2011 Rady Miasta z dnia 29 marca 2011 roku w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania w zakresie dotyczącym zawierania numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego, upoważniającego do nieograniczonego parkowania wskazanego pojazdu samochodowego i przepisy art. 13 b ust. 1, art. 13 b ust. 4 pkt 2, art. 13 b ust. 5 zdanie pierwsze w związku z art. 13 ust. 1 plct 1 ustawy roku o drogach publicznych w części dotyczącej § 1 wprowadzającego zmianę w § 2 uchwały nr VIIL80.2011 Rady Miasta z dnia 29 marca 2011 roku w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania poprzez dodanie pkt 16 wprowadzającego pojęcie "abonament roczny" i zmianę § 4 poprzez dodanie pkt 4, w których to paragrafach dokonano zróżnicowania stawki opłaty odmiennie od upoważnienia ustawowego i ponad ustawowe upoważnienie określone w przepisach ustawy o drogach publicznych stanowiących materialną podstawę jej podjęcia. Prokurator wskazał, iż Rada Miasta jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązującego na obszarze jej działania, wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Zdaniem strony skarżącej nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym odnoszącym się do pewnej kategorii potencjalnych podmiotów, abstrakcyjnym, wydanym przez wskazany w ustawie organ administracji i została ogłoszona zgodnie z wymogami ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w Dzienniku Urzędowym Województwa. Skarżący zauważył, iż zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 b ust. 3 i 4, art. 13 f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przytaczając ich treść. Prokurator wskazał, iż abonament to opłacone prawo do korzystania z określonego świadczenia, zazwyczaj wykupione przedterminowo przez abonenta na pewien okres. Zdaniem skarżącego na podstawie ustawy o drogach publicznych abonament to opłacone prawo, wykupione na okres przyjęty w uchwale podjętej na podstawie art. 13 b ust. 3 i ust. 4 przez organ stanowiący gminy, np. tygodniowy, miesięczny, trzymiesięczny czy dwunastomiesięczny/roczny, do parkowania w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo każdego pojazdu samochodowego (bez wskazywania numeru rejestracyjnego tego pojazdu). Zdaniem skarżącego z powyższych regulacji wynika, że Rada Miasta wprowadziła pojęcia abonamentu dwunastomiesięcznego (§ 2 pkt 9) dla wskazanego pojazdu samochodowego, określonego numerem rejestracyjnym pojazdu i abonamentu rocznego dla właściciela wskazanego pojazdu samochodowego, określonego numerem rejestracyjnym pojazdu z napędem elektrycznym i hybrydowym o emisji CO2 poniżej 100g/km (§ 2 pkt 16), zróżnicowała stawkę opłat nie w zależności od miejsca parkowania, lecz w zależności od rodzaju pojazdu samochodowego. W przypadku określania pojęcia "abonamentu rocznego" Rada Miasta wprowadziła warunki wydania karty (parkingowej?). Jak zauważył Prokurator byłoby uzasadnione określenie warunków wydania karty parkingowej w przypadku wprowadzenia stawki zerowej opłat dla niektórych użytkowników drogi. Skarżący wskazał, iż Rada Miasta uzależniła także możliwość wnoszenia opłaty abonamentowej ponoszonej za parkowanie na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pojazdów samochodowych od wskazania przez abonenta konkretnego, określonego numerem rejestracyjnym, pojazdu samochodowego, uniemożliwiając tym samym podmiotowi/abonentowi możliwość zaparkowania w strefie płatnego parkowania innym pojazdem samochodowym. Do uchwalenia opisanych powyżej postanowień w ocenie Prokuratora Rada Miasta nie posiadała ustawowego upoważnienia, a zaskarżone przepisy uchwały w rażący sposób naruszają przepisy ustawy o drogach publicznych, przekraczając granice upoważnienia udzielonego Radzie Miasta w art. 13 b ust. 3 i ust. 4 tej ustawy jako przepisach rangi wyższego rzędu nad przepisami ustanawianymi w aktach prawa miejscowego. Zdaniem Prokuratora Rada Miasta była obowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę w przedmiocie tworzenia aktu prawa miejscowego. Przekroczenie tego upoważnienia daje podstawę do przyjęcia, że uchwała w zaskarżonej części została podjęta bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę reprezentujący organ pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi nie zgadzając się ze stanowiskiem Prokuratora Okręgowego zawartym w skardze. Pełnomocnik organu podkreślił na wstępie, iż zaskarżona uchwała pozytywnie przeszła weryfikację organu nadzorczego, który nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Zdaniem pełnomocnika organu Prokurator niesłusznie zarzuca § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały istotne naruszenie prawa wskazując, iż istotne naruszenie prawa to takie naruszenie, gdy jego charakter powoduje, że zapis uchwały nie może być akceptowany jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zdaniem pełnomocnika organu ustawodawca w przepisie art. 13b ust. 4 pkt 2 ww. ustawy upoważnia radę gminy do wprowadzenia w strefie płatnego parkowania opłaty abonamentowej, nie określając kryteriów, jakimi rada gminy obowiązana jest kierować się przy wyborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Tym samym ustawodawca w opinii pełnomocnika organu pozostawił w tym zakresie swobodę radzie gminy. Organ stanowiący gminy jest jednak w tym zakresie związany dyspozycją art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych, tj. wytycznymi wyznaczania strefy płatnego parkowania i celem, jaki powinien być realizowany poprzez obowiązek ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdu w określonej strefie. Pełnomocnik organu wskazał, iż Rada Miasta wprowadzając pojęcie abonamentu i abonamentu rocznego nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają podstaw do przyjęcia, że organ stanowiący nie był upoważniony do uzależnienia możliwości wnoszenia opłaty abonamentowej od wskazania przez abonenta konkretnego, określonego numerem rejestracyjnym, pojazdu samochodowego. Ponadto strona przeciwna wskazała na uzasadnienie dla wprowadzenia przez Radę Miasta abonamentu rocznego dla pojazdów z napędem elektrycznym i hybrydowym o emisji C02 poniżej 100g/km. Jak podał pełnomocnik organu celem wprowadzenia preferencyjnych zasad ponoszenia opłat przez właścicieli pojazdów z napędem elektrycznym i hybrydowym była poprawa ochrony środowiska. Sposobem na zmniejszenie emisji zanieczyszczeń generowanych przez transport drogowy jest ograniczenie emisji spalin przez pojazdy parkujące w centrum miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21 poz. 206 ze zm.) stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Prokurator Okręgowy wnosząc do Sądu skargę przedmiotem tak rozumianej kontroli uczynił uchwałę Rady Miasta z dnia 24 września 2013 r. Nr LV.455.2013 zmieniającą uchwałę nr VIII.80.2011 Rady Miasta z dnia 29 marca 2011 roku w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania. Podkreślić należy, iż Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, ale nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Oznacza to brak ograniczenia zarzutami skargi, ale ograniczenie przedmiotem zaskarżenia, czyli wskazanym w skardze aktem lub czynnością. Wobec czego zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie odnosi się wyłącznie do uchwały zmieniającej z dnia 24 września 2013 r., a nie do uchwały przez nią zmienianej z dnia 29 marca 2011 r. Na wstępie rozważań, odnosząc się do stanowiska pełnomocnika organu zawartego w odpowiedzi na skargę, Sąd zwraca uwagę, iż na wynik kontroli sądowoadministracyjnej nie ma wpływu fakt, iż uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa przechodząc w ten sposób pozytywnie kontrolę organu nadzoru, powyższe w żaden sposób nie jest dla Sądu wiążące. W ocenie Sądu złożona przez Prokuratora skarga zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z innych względów niż wskazane te wskazane w treści skargi. Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. Zaskarżona uchwała jako zmieniającą inną uchwałę nie powoduje bowiem konieczności stwierdzenia nieważności całości uchwały, gdyż pkt 3 § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały pozostawiony w ten sposób w obrocie prawnym jest w treści i swym bycie niezależny od przepisów objętych stwierdzeniem nieważności. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Taki charakter mają bowiem akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Nie ulega wątpliwości Sądu, że wydana w niniejszej sprawie uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie miasta, bowiem tworzy prawa i obowiązki o charakterze ogólnym oraz jej adresatami jest nieokreślona liczba osób. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej zwana ustawą), w tym art. 13 b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13 b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13 b ust. 2 ustawy). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13 b ust. 3 ustawy). Jednocześnie ustawodawca wskazał w art. 13 b ust. 4 ustawy, iż rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu takich stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania (art. 13 b ust. 5). Wskazane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych zawierają zatem upoważnienie właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. W tym redakcja cyt. przepisu art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do fakultatywnego wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów Sąd podzielił stanowisko skarżącego dotyczące istotnego naruszenia prawa – art. 13b ust. 4 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy - przez Radę Miasta w zakresie uchwalonego § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały z dnia 24 września 2013 r. Przepisem tym dokonana została § 2 pkt 9 uchwały z dnia 29 maja 2011 r. zmiana w definicji ,,abonamentu" dotycząca wprowadzenia obowiązku zawierania na dokumencie potwierdzającym wniesienie opłaty za parkowanie w strefie numeru pojazdu rejestracyjnego, który to abonament upoważnia do nieograniczonego parkowania wskazanego pojazdu samochodowego na miejscu wyznaczonym do parkowania. Zauważyć należy, iż zapis w powyższej treści w znaczący sposób ogranicza posiadaczowi danego abonamentu możliwość korzystania z niego, albowiem z uwagi na ten zapis upoważnia do parkowania w Strefie Płatnego Parkowania jedynie konkretnego pojazdu. Tymczasem nie taką intencją kierował się ustawodawca, wprowadzając instytucję abonamentu. Abonament wykupuje użytkownik drogi i podmiot ten uprawniony jest do tego, aby z niego korzystać. Z tego też względu bez znaczenia dla możliwości korzystania z uprawnienia wynikającego z nabycia abonamentu jest to, jakim pojazdem porusza się abonent, czyli użytkownik drogi, który wykupił abonament (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. II SA/Go 797/11, baza orzeczeń na stronie www.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uznać należało, iż Rada Miasta w powyższym zakresie naruszyła zawarte w ustawie o drogach publicznych upoważnienie uchwałodawcze. Powyższe działanie narusza także konstytucyjne zasady określone w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 94 Konstytucji stanowiącym, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Sąd uznał, iż dotknięte istotnym naruszeniem prawa jest również § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 skarżonej uchwały, w którym Rada Miasta wprowadziła definicję ,,abonamentu rocznego" wskazując, iż jest to umieszczany w pojeździe, potwierdzający wniesienie opłaty w wysokości określonej w § 4 pkt 4 za parkowanie w strefie dla pojazdów z napędem elektrycznym i hybrydowym o emisji CO2 poniżej 100g/km; upoważnia właściciela do nieograniczonego parkowania pojazdu w strefie; karta wydawana na podstawie: a) wpisu w dowodzie rejestracyjnym pojazdu, b) świadectwa homologacji lub świadectwa zgodności WE". Z kolei § 1 ust. 1 pkt 2 skarżonej uchwały stanowi, iż ,,w § 4 po pkt 3 kropkę zmienia się w średnik i dodaje się pkt 4, który otrzymuje brzmienie: roczny – 20 zł, opłata dla pojazdów z napędem elektrycznym i hybrydowym". Istotne naruszenie prawa polega w tym przypadku na przekroczeniu przez skarżony organ zawartego w art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy upoważnienia. Prokurator upatrywał istotnego naruszenia przez organ prawa poprzez dokonanie w zaskarżonym przepisie zróżnicowania stawki opłaty odmiennie od upoważnienia ustawowego określonego w art. 13 b ust. 5 ustawy, a zatem zróżnicowanie jej nie w zależności od miejsca parkowania, lecz w zależności od rodzaju pojazdu samochodowego. Stanowisko to uznać należało za nieuzasadnione zważając na fakt, iż § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 skarżonej uchwały dotyczą wprowadzonej przez organ opłaty abonamentowej, o której mowa w art. 13 b ust. 4 pkt 2 ustawy, a nie stawki opłaty, o której mowa w art. 13b ust. 4 pkt 1 ustawy. Art. 13 b ust. 5 ustawy wskazujący na możliwość zróżnicowania w zależności od miejsca parkowania odnosi się do stawek opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 1 (a tym samym o których mowa w art. 13 b ust. 4 pkt 1), nie zaś do opłat abonamentowych czy zryczałtowanych i zerowej stawki opłaty. Zauważy należy, iż rada gminy (rada miasta) może w uchwale o ustaleniu strefy płatnego parkowania fakultatywnie wprowadzić dla niektórych kategorii korzystających z dróg preferencyjne zasady ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy wprowadza dwa typowe systemy preferencyjne: opłaty abonamentowe i opłaty zryczałtowane oraz szczególny rodzaj preferencyjnej opłaty - stawkę zerową opłaty, która jest w istocie zwolnieniem z obowiązku uiszczania opłaty. Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 11 lutego 2005 r. (VI SA/Wa 550/04, LEX nr 164965), iż "ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Nie oznacza to, że swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej jest nieograniczona". Organ stanowiący gminy jest bowiem w tym zakresie związany dyspozycją art. 13b ust. 2 ustawy, tj. wytycznymi wyznaczania strefy płatnego parkowania i celem, jaki powinien być realizowany poprzez obowiązek ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdu w określonej strefie (zob. Komentarz do ustawy o drogach publicznych, Renata Strachowska). Zauważyć zatem należy, iż przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy daje uprawnienie do przyznania pewnym użytkownikom drogi przywileju w postaci bądź to stawki zerowej opłaty, bądź też opłaty ryczałtowej lub abonamentowej, nie precyzując przy tym kryteriów przyznawania takich preferencji. Mają one natomiast charakter podmiotowy, mogą być przyznane użytkownikom drogi, przez co doprowadzają do zróżnicowania sytuacji użytkowników dróg. Przywilej taki stanowi odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie w strefie wedle ustalonego cennika. Przyznanie przywileju stanowi odejście od zasady równości. Zasada równości ma zastosowanie do sytuacji dokonywania rozdziału jakichś dóbr (ciężarów) i z tego względu pozostaje w związku z zasadą sprawiedliwości, choć jej nie wyczerpuje. Jako reguła rozdziału, zasada równości może mieć zastosowanie w dwóch przypadkach. Po pierwsze, określone dobro może być przyznawane każdemu w takim samym zakresie. Jak już jednak wyżej wskazano, wprowadzenie przywileju dla określonej grupy użytkowników drogi, stanowi rezygnację z zasady równości, jest przy tym ustawowo dopuszczone. Ustawodawca dopuścił wobec tego zróżnicowanie użytkowników dróg, akceptując rezygnację z zasady równości. W sytuacji podziału problem równości pojawia się w drugiej kolejności na etapie dokonywania rozdziału w ramach wyodrębnionej kategorii podmiotów. Zgodnie z zasadą "równej miary", wszystkie podmioty zaliczone do tej samej kategorii istotnej powinny być traktowane tak samo. Należy podkreślić, że wyodrębnienie danej kategorii istotnej (subkategorii) nie odbywa się (i nie może się odbywać) z zastosowaniem zasady równości, wyodrębnienie danej kategorii jest następstwem różnicowania. Kryteria, wedle jakich dokonuje się wyodrębnienia poszczególnych kategorii podmiotów, różnicując ich sytuację prawną, nie mogą być arbitralne i podlegają weryfikacji, także w punktu widzenia norm Konstytucji. Weryfikacji przez sąd administracyjny mogą przy tym podlegać wyłącznie kryteria zastosowane przez organ. Sąd administracyjny nie bada zaskarżonego aktu pod względem jego słuszności, ekonomiczności, celowości, zatem nie weryfikuje, czy organ winien był uwzględnić jakieś inne kryteria, prowadzące do rozwiązań bardziej ekonomicznych, społecznie słusznych czy celowych. To, w jakim zakresie rada przyzna uprawnienie do nabywania abonamentu, zależy od rozeznanych możliwości parkingowych strefy, należy też mieć na względzie, że łagodzenie reżimu finansowego strefy prowadzi do zniweczenia celu jej ustanowienia i w rezultacie może być podstawą do negowania zasadności ustanowienia strefy, czy zastosowane kryteria wyboru osób uprawnionych są dopuszczalne i zgodne z prawem, a w konsekwencji uchwała nie narusza prawa. Istnieją takie kryteria różnicowania osób, których polski porządek prawny nie akceptuje, uznając je za dyskryminację. Nie można jednak stwierdzić, że w przypadku kwestionowanego przepisu doszło do zastosowania takich nieakceptowanych kryteriów i w konsekwencji do dyskryminacji. Zdaniem Sądu zastosowana przez skarżony organ podstawa do preferencyjnej stawki znajduje uzasadnienie w świetle art. 13b ust. 2 ustawy. Jak wynika z treści uzasadnienia do zaskarżonej uchwały organ jako podstawę do jej wprowadzenia wskazał dbałość o środowisko i dążenie do zwiększenia udziału w ruchu aut o napędzie elektrycznym i hybrydowym w miejsce dotychczasowych spalinowych. Powyższe uzasadnienie mieści się w ocenie Sądu w pojęciu realizacji przez gminę lokalnej polityki transportowej, o której mowa w art. 13 b ust. 2 ustawy. Pomimo jednak zastosowania dopuszczalnej w świetle prawa preferencyjnego abonamentu rocznego o obniżonej stawce Sąd uznał, iż § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 uchwały istotnie naruszają prawo, przekraczając upoważnienie ustawowe określone w art. 13b ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 13b ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy oraz naruszając konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Powyższe naruszenie polega na ograniczeniu uprawnienia korzystania z abonamentu rocznego tylko do właścicieli pojazdów z napędem elektrycznym i hybrydowym, pomijając inne kategorie użytkowników drogi będących np. leasingobiorcami, najemcami, dzierżawcami lub posiadaczami zależnymi takiego rodzaju pojazdów. Z kolei w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały wskazano, iż abonament roczny wynoszący 20 zł to opłata dla pojazdów z napędem elektrycznym i hybrydowym, tymczasem zgodnie z treścią art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy opłata abonamentowa wprowadzona może zostać dla niektórych użytkowników drogi, a nie pojazdów. Dodać należy, iż Prokurator zakwestionował także użycie w definicji ,,abonamentu rocznego" pojęcia ,,karta" domyślnie określając ją jako karta parkingowa i dodając, iż uzasadnione byłoby określenie warunków wydania karty parkingowej w przypadku wprowadzenia stawki zerowej opłat dla niektórych użytkowników drogi. Użycie pojęcia karta nie jest zdaniem Sądu istotnym naruszeniem prawa, przy czym chodzi nie o karę parkingową, a o kartę abonamentową, choć niewątpliwie w posługiwaniu się tym pojęciem na gruncie zaskarżonej uchwały zabrakło organowi jednoznaczności i konsekwencji. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że kwestionowany w skardze § 1 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 zostały podjęte z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 8 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych zapisów z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, orzekając jednocześnie, że nie podlega ona wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.).