II SA/Go 721/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.),, Protokolant Kamila Karwatowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...], nr [...]. Decyzją z [...] września 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję – działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] sierpnia 2007r. Nr [...] odmawiającą przyznania wnioskodawczyni D.B. zasiłku celowego na pokrycie kosztów wykonania mostu porcelanowego zębów. Uzasadniając swą decyzję organ I instancji powołał się na przepisy art. 2 ust 1 , art. 4, art. 11 ust . 2, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm. - zwaną dalej u.p.s) i wskazał, że pomimo skutecznego zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i pouczenia jej, iż nieobecność w miejscu zamieszkania będzie traktowana jako brak współpracy, stanowiąc tym samym o wydaniu decyzji odmownej , w wyznaczonym dniu nie zastano strony w mieszkaniu, co pracownik socjalny udokumentował protokołem. Organ I instancji wskazał, iż podjął wszelkie niezbędne działania w celu aktualizacji wywiadu środowiskowego, by ustalić zasadność przyznania zasiłku celowego na wnioskowaną potrzebę. Bez wywiadu środowiskowego trudno jest bowiem ocenić czy pomoc na wnioskowany cel stanowi niezbędną potrzebę bytową. W ocenie organu pomocy społecznej nieobecność strony w miejscu zamieszkania świadczy jednoznacznie o braku współpracy strony w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co w świetle przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Organ powołał się też na przepisy art. 107 ust. 4 u.p.s określające zasady i tryb przeprowadzenia wywiadu oraz jego znaczenie w świetle orzecznictwa administracyjnego. W odwołaniu od decyzji skarżąca, wnioskując o jej zmianę i przyznanie środków finansowych na wnioskowany cel, wywodziła, iż organ, nadużywając swych uprawnień, bezpodstawnie uznaje konieczność przeprowadzenia wywiadu i to przez dwóch pracowników socjalnych w związku z każdym składanym wnioskiem. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy uznał, iż nie narusza ona obowiązującego prawa. Organ odwoławczy wskazał, iż z dyrektywy ogólnej zawartej w art. 2 ust. 1 u.p.s wynika główny cel pomocy społecznej jakim jest pomoc w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej osób korzystających z pomocy społecznej, a które nie są w stanie ich pokonać wykorzystując własne możliwości. Powołując się na art. 4 u.p.s, zobowiązujący osoby korzystające z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji, wskazał, iż jego brak może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Podkreślił, iż organ I instancji rozpoznając wniosek z 13 sierpnia 2007r. miał obowiązek ustalić rzeczywistą sytuacje strony ubiegającej się o świadczenie, co możliwe jest tylko w wyniku wywiadu, bowiem decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Rzetelne przeprowadzenie rozeznania w sytuacji strony i jej potrzeb wymaga współdziałania z pracownikiem w tym przez umożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania lub pobytu strony. Organ II instancji stwierdził, iż w sprawach o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wywiad środowiskowy jest kluczowym dowodem pozwalającym na ustalenie, czy faktycznie istnieje rzeczywista potrzeba wsparcia osoby w formie żądanej pomocy i czy zgodnie z przepisami osoba ubiegająca się o pomoc kwalifikuje się do udzielania takiej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż w rozpoznawanej sprawie skarżąca uniemożliwiła aktualizację wywiadu środowiskowego, zaś organ I instancji podjął wszelkie działania, by wywiad taki przeprowadzić pouczając ją, iż odmowa zgody na wywiad zostanie oceniona jako brak współdziałania i spowoduje wydanie decyzji odmownej. Podkreśliło, że w odpowiedzi na pouczenie organu strona wyraziła wprawdzie zgodę na wywiad pod warunkiem przyznania jej wnioskowanej pomocy. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w świetle art. 4 i 11 ust. 2 u.p.s uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia podstawowego dowodu, jakim jest wywiad środowiskowy, upoważnia organ do odmowy przyznania pomocy ze względu na brak jej współdziałania z pracownikiem socjalnym. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, dotyczącej czterech różnych decyzji, skarżąca D.B. domagała się ich anulowania i ukarania organu grzywną. Zarzucała zaskarżonym aktom, iż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyrażała niezadowolenie z biurokratycznego i przewlekłego sposobu działania organów. Wywodziła, iż nie podejmują działań zmierzających do rozwiązywania jej problemów wynikłych z trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Bez zrozumienia dla jej ciężkiej sytuacji odmawiają należnej pomocy w celu zaspokojenia jej podstawowych potrzeb życiowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to przyznaje się w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s). W przypadku zgłoszenia wniosku o świadczenie z pomocy społecznej np. o wskazany zasiłek celowy konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny ubiegającej się o nie. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej zatytułowanym "Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej" . Zgodnie z przepisem art. 106 ust 4 u.p.s, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 u.p.s). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Sporządzany jest on na urzędowym kwestionariuszu i stanowi formę protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego znajdzie zastosowanie art. 68 § 2 Kpa ( vide: wyrok z dnia 17 czerwca 1994 r. sygn. akt I SA 336/94, publ. OSP 1996 Nr 4/76). Osoby biorące udział w sporządzeniu wywiadu środowiskowego powinny zatem podpisać dokument bezpośrednio po udzieleniu wyjaśnień, a odmowę lub brak podpisu należy omówić w protokole. Rodzinny wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego ( Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672). Organ I instancji uznał, a organ odwoławczy to w pełni zaakceptował, iż uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu świadczyło o braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym, co , w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Sądu organy naruszyły wskazany przepis poprzez jego błędne zastosowanie. Podkreślenia wymaga, iż w toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa) z uwzględnieniem generalnej dyrektywy z art. 3 ust. 4 u.p.s stanowiącej , iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga jednocześnie aktywności ze strony wnioskodawców. W myśl art. 4 u.p.s obowiązani są oni bowiem do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania osoby z organem (pracownikami socjalnymi) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego. Powinien polegać on na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. W przypadku biernej czy też czy negatywnej postawy wnioskodawcy na tym etapie postępowania organ nie jest jednak zwolniony od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Fakt uchylania się lub uniemożliwiania przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie stanowi podstawy do zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Regulacja art. 11 ust. 2 u.p.s ma charakter materialnoprawny w zakresie ograniczenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej i nie można odnosić jej do kwestii ustalania stanu faktycznego sprawy. Rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej to podejmowanie działań w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych np. przez przyjęcie proponowanej pracy. Z art. 11 ust. 2 u.p.s nie można więc wyprowadzać wniosków co do reguł postępowania dowodowego w sprawach pomocy społecznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2007 roku , I OSK 107/06 – nie publik.). W konsekwencji oznacza to, iż również w sytuacji uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu (w zakresie obejmującym rozmowę z wnioskodawcą w miejscu zamieszkania) na skutek okoliczności leżących po stronie wnioskodawcy organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać dane, w tym posiadane z urzędu np. w wyniku uzyskanego wcześniej wywiadu środowiskowego, i rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa ). Dopiero, analizując zebrane w taki sposób dane organ, może rozważać zaistnienie przesłanek z art. 11 ust. 2 u.p.s. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ogóle nie oceniały sytuacji bytowej skarżącej uznając, iż jej postawa uniemożliwiająca przeprowadzenie wywiadu jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Wbrew stanowisku organów ustalenie sytuacji bytowej w skarżącej w kontekście zgłoszonego wniosku o zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 u.p.s.) mimo jej negatywnej postawy nie było niemożliwe. Faktem znanym Sądowi z urzędu jest, iż skarżąca od lat korzysta ze stałych i doraźnych form pomocy społecznej. Składa liczne wnioski o świadczenia w związku z czym pracownicy socjalni sukcesywnie przeprowadzają w miejscu jej zamieszkania rodzinne wywiady środowiskowe. I tak np. z akt administracyjnych dołączonych do sprawy II SA Go 775/07 wynika, że wywiad środowiskowy był u niej przeprowadzony w dniu 10 lipca 2007r. i dane uzyskane dzięki niemu mogły być w sprawie wykorzystane do merytorycznej oceny zasadności wniosku o zasiłek celowy na zaspokojenie zgłaszanej potrzeby. Wskazać również należy, iż fakt nieobecności skarżącej w miejscu zamieszkania w dacie planowanego wywiadu nie zwalniał pracownika socjalnego od utrwalenia czynności wywiadu w wymaganej przepisami formie. Tymczasem pracownik socjalny ograniczył się jedynie do sporządzenia notatki urzędowej (nazwanej protokołem), w której stwierdził, iż skarżąca nie była obecna w zajmowanym przez nią mieszkaniu. Dokument ten miał stanowić potwierdzenie braku współpracy ze strony skarżącej i stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Nie czyni on jednak zadość wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jak wskazano wyżej, wywiad stanowi szereg czynności postępowania dowodowego (rozmowa, zebranie dokumentów, przeprowadzenie obserwacji) utrwalonych w formie kwestionariusza. Forma ta powinna być zachowana także wtedy, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia, utrudnia przeprowadzenie wywiadu. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 11 ust. 2 ustawy pomocy społecznej oraz wskazane uprzednio przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż z uwagi na treść cytowanych wyżej przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz p.p.s.a, brak było podstaw do wymierzenia organowi odwoławczemu grzywny za wydanie niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu .