II SA/Go 722/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 lutego 2017 r. nr XLI/331/17 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy – Miasto w 2017 roku oddala skargę. Rada Miejska uchwałą z dnia 23 lutego 2017 r., Nr XLI/331/17, działając na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856, dalej jako u.o.z.) uchwaliła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w roku 2017. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zarzucając rażące naruszenie: – art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez nieuprawnione powtórzenie i modyfikację w treści § 1 pkt 10,11 oraz w § 2 ust. 2 uchwały treści przepisów ustawowych, – art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez nie sprecyzowanie w § 5 pkt 2 w jaki sposób będzie realizowana pomoc udzielana szczeniętom i kociętom, – art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 2 Rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 26.08.1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt poprzez brak określenia w § 5 ust. 4 uchwały czasookresu odławiania zwierząt, – art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niesprecyzowanie w § 5 pkt 7 uchwały zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. nie wskazanie sposobu opieki, nie wskazanie w jaki sposób będzie odbywało się dokarmianie oraz nie wskazanie konkretnych miejsc dokarmiania, jak też konkretnych podmiotów zajmujących się opieką nad wolno żyjącymi kotami Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że z § 5 pkt 7 uchwały wynika, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi na terytorium Gminy realizuje się przy współpracy ze społecznymi opiekunami - w zakresie ograniczenia ich rozrodczości oraz przez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących. Nadto w § 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały wskazano jedynie podmioty, które mają udzielać pomocy bezdomnym szczeniętom i kociętom nie wskazując jakiego rodzaju pomocy wymienione w uchwale pomioty mają im udzielać, gdzie i w jaki sposób. Zdaniem Prokuratora powyższe zapisy pozostają na wysokim poziomie ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania , nie wskazują sposobu sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, sposobu ich dokarmiania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania. Nadto w sposób bardzo ogólny wskazano podmioty mające zapewnić realizację tego konkretnie zadania, nie wskazując ich nazwy, adresu siedziby. Odnośnie zarzutu istotnego naruszenia art. 11 a ust. 2 pkt 3 u.o.z., Prokurator podkreślił, że w związku brzmieniem § 2 Rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 26.08.1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, a który brzmi: "Wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 u.o.z.", organ stanowiący Gminy powinien takie ustalenia zawrzeć w uchwale, wskazując czy wyłapywanie zwierząt na terenie gminy będzie miało charakter stały czy też okresowy. W uchwale Rady Miejskiej takie zapisy nie zostały zawarte. Ponadto Prokurator wskazał, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Powtórzenie regulacji powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej, podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie - § 118 w zw. z § 143 rozporządzenie Prezesa rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska powtórzyła zapisy ustawowe w §1 pkt 10,11 oraz w §2 ust. 2 , przy czym w § 2 uchwały dokonała istotnej modyfikacji, albowiem nie ujęła w zadaniach priorytetowych Programu art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy. Skarżący wyjaśnił, iż wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem pozostawienie w mocy niezakwestionowanych fragmentów uchwały byłoby nieuzasadnione z uwagi na fakt, iż we fragmentarycznym kształcie nie wypełniałaby w całości obowiązku wynikającego z delegacji ustawowej. Odpowiadając na skargę Rada Gminy uznała za słuszny zarzut skargi dotyczący § 1 pkt 10 i 11 zaskarżonej uchwały, wyjaśniając, że taki zapis miał na celu wyjaśnienie adresatom uchwały, która jest prawem miejscowym definicji zwierząt bezdomnych i domowych. Co do wadliwości § 2 ust. 2 uchwały organ wskazał, że skoro u.o.z. używa wyrażenia "w szczególności", to program może używać również inne niż wskazane w ustawie zadania. A skoro tak, to Rada miała prawo tak, jak to uczyniła w treści § 2 ust. 2 uchwały wskazać na zadania priorytetowe programu, w odróżnieniu od innych zadań, które nie są priorytetem. Ponadto bezpodstawny jest zarzut Prokuratora, że program pomija takie zadanie jak zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku. Takie zadanie jest zadaniem programu, ale ujęte zostało w szerszym zadaniu nazwanym w rozdziale V uchwały w § 5 "Opieka nad zwierzętami" i uznane za element opieki nad zwierzętami. Zatem, skoro taki element jak zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku jest zawarty w programie zarzut skargi jest niesłuszny. Powtórzenie zaś treści art. 11 a ust. 2 ustawy było – zdaniem organu - konieczne, bowiem Rada chciała uwypuklić zadania priorytetowe wśród innych zadań. Za niezasadny Rada Gminy uznała zarzut naruszenia art. 11 a ust. 2 ustawy przez brak sprecyzowania, w jaki sposób będzie realizowana pomoc udzielana szczeniętom i kociętom. Organ wyjaśnił, że w art. 11 a ust. 2 u.o.z. brak zadania nazwanego przez skarżącego "pomoc udzielana szczeniętom kociętom". Skoro brak takiego zadania, to Rada nie mogła naruszyć ustawy przez brak sprecyzowania, w jaki sposób będzie realizowana pomoc udzielana szczeniętom i kociętom. Zakres pojęcia "szczenięta i kocięta" mieści się w zbiorze zwierzęta, a wyróżnienie powyższe wprowadzone zostało informacyjnie po doświadczeniach wynikających z kontaktami z mieszkańcami, którzy zgłaszają interwencje w sprawie szczeniąt i kociąt. Rada nie zgodziła się również z zarzutem skargi co do § 5 pkt 4 uchwały poprzez brak określenia czasookresu wyłapywania zwierząt i wyjaśniła, że ustawodawca w art. 11 a ust. 2 ustawy wskazując na obligatoryjną treść programu opieki nad zwierzętami i tak nakazuje uregulować "odławianie" bezdomnych zwierząt. Zatem Program opieki nie musi zawierać obowiązku "wyłapywania" bezdomnych zwierząt. Również zarzut skargi, co do rażącego naruszenia art. 11 a ust. 2 pkt u.o.z. przez brak sprecyzowania w § 5 pkt 7 uchwały zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi jest zdaniem organu niezasadny, albowiem Rada wykonała zapisy ustawowe. Organ wyjaśnił, że koty wolno żyjące same wybierają sobie miejsca pobytu. Zatem tam, gdzie na terenie Gminy pojawiają się miejsca pobytu kotów - raz stałe, a raz po raz nowe, są one dokarmiane. Czynności tych dokonują często mieszkańcy nazwani w uchwale społecznymi opiekunami, karmicielami. W ocenie Rady nie jest możliwe sprecyzowanie w uchwale miejsc-punktów dokarmiania, bowiem następuje to w tych miejscach, gdzie koty wybierają na swoje legowiska. Wskazano podmioty świadczące pomoc bezdomnym zwierzętom, a siedziby tych podmiotów są znane mieszkańcom wspólnoty. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę z tym, że modyfikuje ją w części dotyczącej zakresu zaskarżenia, tj. § 1 pkt 10, 11, § 2 ust. 2 i 3, § 5 pkt 2, 4 i 7. Na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. Prokurator oświadczył, że nie wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 2 ust. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017. 1369, dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w roku 2017, która została podjęta na podstawie na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856, dalej jako u.o.z.) Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ( ust. 2 ). Ponadto powyższy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) oraz zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Jak wynika z cytowanego przepisu uchwalony przez radę program powinien obejmować treść wymaganą normą art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Podkreślić w związku z powyższym należy, iż w rozpoznawanej sprawie Prokurator nie zakwestionował w istocie, że skarżona przezeń uchwała nie zawiera któregoś z obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.z. Uzasadnienie zarzutów skargi wskazuje, że skarżący Prokurator oczekuje od Rady ujęcia w Programie oznaczonych treści, określających sposób realizacji zadań gminy. Mianowicie – w jego ocenie – zapisy § 5 pkt 7 uchwały dotyczącego sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz § 5 pkt 2 uchwały, w którym wskazano podmioty, które mają udzielać pomocy bezdomnym szczeniętom i kociętom pozostają na wysokim poziomie ogólności, nie odnosząc się do konkretnego sposobu działania. Taka ocena wkracza w obszar celowości skorzystania z delegacji ustawowej, nie ogranicza się zaś do kryterium zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z 7 marca 2017, II OSK 195/17). Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a w myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została konstytucyjnie pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa. Powyższe unormowania konstytucyjne znajdują także odzwierciedlenie w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z jej art. 2 ust. 3 samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, a w myśl art. 85 tej ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Powyższe regulacje wskazują zatem, że wyłącznym kryterium nadzoru jest kryterium legalności, nie może zaś nim być np. kryterium celowości. Skoro zatem w uchwalonym Programie zawarto wszystkie obligatoryjne – w myśl art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. – jego elementy, konkretyzując przy tym w § 2 ust. 3 uchwały podmioty realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to podniesione w skardze zastrzeżenia nie uprawniały do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. W szczególności nie był zasadny zarzut dotyczący braku sprecyzowania w § 5 pkt 2 uchwały w jaki sposób będzie realizowana pomoc udzielana szczeniętom i kociętom. Jak bowiem trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, w art. 11 a ust. 2 u.o.z. brak jest zadania określonego przez skarżącego jako "pomoc udzielana szczeniętom kociętom". Skoro nie ma takiego zadania, to Rada nie mogła naruszyć ustawy przez brak sprecyzowania, w jaki sposób będzie realizowana pomoc udzielana szczeniętom i kociętom. Nie był również trafny zarzut braku sprecyzowanie w § 5 pkt 7 uchwały zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. nie wskazanie sposobu opieki, nie wskazanie w jaki sposób będzie odbywało się dokarmianie oraz nie wskazanie konkretnych miejsc dokarmiania, jak też konkretnych podmiotów zajmujących się opieką nad wolno żyjącymi kotami. Rada w uchwale wskazała, że zadania w tym zakresie będą realizowane przez podmioty wymienione § 2 ust. 3 we współpracy ze społecznymi opiekunami (karmicielami) kotów, a jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę nie jest możliwe precyzyjne określenie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących, bowiem społeczni opiekunowie w dokarmiają koty różnych miejscach, wybieranych przez koty na legowiska, które to miejsca, co oczywiste, nie są niezmienne. Nie był uzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z § 2 Rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt poprzez brak określenia w § 5 ust. 4 uchwały czasookresu odławiania zwierząt. Należy zauważyć, że po wprowadzeniu art. 11a u.o.z. przez ustawę z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373) pojęcie "wyłapywanie zwierząt" nie obowiązuje. Obecnie, jak wynika z art. 11 ust. 3 u.o.z. zwierzęta są odławiane (a nie wyłapywane) w oparciu o postanowienia uchwały gminy ustalającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a nie w oparciu o uchwałę wydawaną na podstawie art. 11 ust. 3 u.o.z. w brzmieniu sprzed nowelizacji. To właśnie ta uchwała w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt podejmowana na podstawie art. 11 ust. 3 u.o.z. sprzed nowelizacji, musiała zawierać postanowienia dotyczące m.in. tego, czy zwierzęta będą wyłapywane okresowo czy stale, jak stanowi przywołany w skardze § 2 Rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. Przepis ten nie dotyczy natomiast uchwały podejmowanej na podstawie art. 11a u.o.z. W ocenie Sądu niezasadny okazał się zarzut skargi dotyczący § 2 ust. 2 uchwały. Określenie obligatoryjnych elementów programu w zaskarżonej uchwale jako "priorytetowe" nie może być w kontekście pozostałych uregulowań skarżonej uchwały odczytane jako przekroczenie upoważnienia ustawowego. Nie stanowi to zamieszczenia w uchwale będącej aktem prawa miejscowego dodatkowych postanowień (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 sierpnia 2017r., II SA/Bd 1395/16 ). Jeżeli zaś chodzi o zadanie określone w art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy tj. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, to zostało ono ujęte w rozdziale V uchwały "Opieka nad zwierzętami" w § 5. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący powtórzenia zapisów ustawowych w § 1 pkt 10,11 uchwały postawiony z odwoływaniem się do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U., Nr 100, poz. 908), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania ( por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. , I OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, iż dopuszczalne jest powtórzenie w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie nie prowadzi do modyfikacji tych zapisów i - jeżeli tak jak w kontrolowanej uchwale w odniesieniu do definicji zwierząt bezdomnych i domowych zawartych w § 1 pkt 10,11 uchwały - uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Mając na uwadze powyższe oraz wskazany wyżej charakter przedmiotowej uchwały, a także zakres dopuszczalnej sądowej kontroli działalności administracji publicznej – kryterium legalności, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego Prokuratora, że uzasadnione jest stwierdzenie nieważności uchwały. Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną, należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.