II SA/Bd 1395/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Gminy Sadki z dnia 31 marca 2016 r. nr XVIII/23/2016 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XVIII/23/2016 z dnia 31 marca 2016 r. Rada Gminy Sadki przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sadki w 2016r. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokurator Rejonowy w N., który zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 296; ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym wniósł on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wskazując, że z powodu nieogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywoływać skutków prawnych w niej zamierzonych. Uzasadniając skargę Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem planowania o charakterze prawa miejscowego i zgodnie z art. 42 u.s.g. winna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii, a nie wykonanie go jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym nieważnością aktu w całości. Prokurator podniósł też, że niezależnie od powyższego przedmiotowa uchwała narusza również art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 856; ze zm.). Naruszenie to polegało, zdaniem skarżącego, na przekroczeniu przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach i uznaniu, że przepisy te upoważniały Radę Gminy do wskazania w § 3 ust.1 i ust.2 Programu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, celów i zadań priorytetowych. W opinii Prokuratora również § Programu, w którym Rada Gminy ustaliła podmioty realizujące program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, czym wkroczyła w sferę uprawnień Wójta Gminy S.. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie, negując zasadność uznania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt za akt prawa miejscowego. Wskazał, że zakwestionowana uchwała nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, pozwalających na zakwalifikowanie jej jako uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Nie rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach wspólnoty samorządowej, ani nie zawiera sankcji za niezrealizowanie przepisów. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez Radę Gminy delegacji ustawowej poprzez naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt organ podniósł, że zarzut ten jest chybiony wobec konstatacji, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. W opinii organu, wskazanie konkretnych podmiotów realizujących program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy do kompetencji Rady jako organu stanowiącego i kontrolnego, podczas gdy w gestii Wójta pozostaje wykonanie tej uchwały, co wynika z treści art. 15 ust.1 oraz art. 26 ust.1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r. poz,446 ze zm.-"u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi uchwała nr XVIII/23/2016 z dnia 31 marca 2016 r. Rady Gminy Sadki w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Sadki w 2016 roku. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 ww. ustawy, zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1, rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jednakże nie została we właściwym trybie przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zatem nie weszła w życie, co skutkować winno stwierdzeniem jej nieważności. Odmienne stanowisko prezentuje skarżony organ. Sąd podziela aktualnie dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami, uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyroki NSA z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Sąd w niniejszym składzie podziela cytowaną powyższej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia z 20 sierpnia 2015 r., WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/15, WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2017r. sygn. II SA/Bd 1254/16, z 22 marca 2017r. sygn. II SA/Bd 1255/16, II SA/Bd 1353/16). Tym samym Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu (por. np. wyrok z dnia 19 listopada 2013 r. II SA/Bd 887/13, II SA/Bd 736/14, z 1 września 2015r. sygn. II SA/Bd 729/15) jak też w orzeczeniach WSA w Gliwicach, WSA we Wrocławiu i WSA w Lublinie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16 i wskazane tam orzeczenia ww. sądów). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 23 października 2008r. sygn. I OSK 701/08, z 9 stycznia 2013r. sygn. I OSK 1608/12). Rada Gminy nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 4 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało stwierdzić, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Wobec normatywnego charakteru zaskarżonej przez prokuratora uchwały z 31 marca 2016r. - aktu prawa miejscowego, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, iż tego typu program, zostaje uchwalony w zasadzie na rok (rada gminy określa go corocznie do dnia 31 marca), a w dacie orzekania przez Sąd okres ten już upłynął (art. 94 ust. 1 u.s.g.). W ocenie Sądu niezasadne okazały się jednak zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego zawartego w powyższych przepisach do określania, w drodze uchwały celów i zadań priorytetowych programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Mając na uwadze wskazany wyżej charakter mieszany przedmiotowej uchwały oraz zakres dopuszczalnej sądowej kontroli działalności administracji publicznej – kryterium legalności, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego Prokuratora. Określenie ustawowych obligatoryjnych elementów programu w zaskarżonej uchwale jako "priorytetowe" nie może być w kontekście pozostałych uregulowań skarżonej uchwały odczytane jako przekroczenie upoważnienia ustawowego. Nie stanowi to zamieszczenia w uchwale będącej aktem prawa miejscowego dodatkowych postanowień, w rozumieniu, jakie zaprezentowano w skardze. Odnosząc się do treści § 2 skarżonej uchwały, w szczególności w tym zakresie, że wskazuje ona realizatorów programu, stwierdzić należy, iż zapis ten w istocie nie powinien znaleźć się w skarżonej uchwale, która winna obejmować wyłącznie treść programu, określenia podmiotów i realizację zadań określonych w art. 11a ustawy. Jednakże wskazanie w Programie różnych podmiotów współdziałających przy realizacji celów tego programu i ustawy nie stanowi, w ocenie Sądu, istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.