II SA/Bd 1254/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady [...] w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Rada Miejska w M., na podstawie art. 11a ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 z późn. zm.) przyjęła gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy M. na rok 2016. Uchwała ta została zaskarżona przez Prokurator Rejonowy w [...], która wniósł o stwierdzenie jej nieważności zarzucając jej istotne naruszenie prawa – art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm.) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo iż zaskarżona uchwała zawierająca normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że brak w przedmiotowej uchwale zapisu dotyczącego jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest konsekwencją korespondencji, jaką w roku 2012 Rada Miejska prowadziła z Wojewodą K. – P.. Organ nadzoru stał wówczas na stanowisku, że uchwała w sprawie przedmiotowego Programu nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W wyniku wszczętego postępowania nadzorczego dokonano wówczas zmiany w uchwale wykreślając zapis o obowiązku jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono uchwałę Rady Gminy M. w M. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy M. w 2016 roku. Zaskarżona uchwała zapadła m.in. na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści tego programu rada obowiązana jest zawrzeć postanowienia dotyczące realizacji zadań w zakresie: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W ocenie skarżącego Prokuratora zaskarżona uchwała chociaż stanowi akt prawa miejscowego, to nie została przez organ skierowana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3245/14), w którym wskazał, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Sąd w niniejszym składzie podziela cytowaną powyższej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko powyższe prezentowanej jest także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt II OSK 37/13, z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, z 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Poznaniu z dnia z 20 sierpnia 2015 r., WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/15). Tym samym Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska prezentowanego we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu (por. np. wyrok z dnia 19 listopada 2013 r., II SA/Bd 887/13) jak też w orzeczeniach WSA w Gliwicach, WSA we Wrocławiu i WSA w Lublinie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 934/16 i wskazane tam orzeczenia ww. sądów). Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jeżeli zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Rada Miejska nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy M., co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało stwierdzić, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. Z tych względów, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.