II SA/Bd 887/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Lubanie z dnia 22 maja 2013r. nr XXII/156/13 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda Kujawsko – Pomorski w trybie nadzoru nad działalnością komunalną, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 .), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXII/156/13 Rady Gminy Lubanie z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubanie w 2013 r." W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że przyjęty zaskarżoną uchwałą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie spełnia wymogów określonych w art. 11a ust. 2 pkt 1, 2, 3 ,4, 6 i 8 ustawy o ochronie zwierząt. W § 3 Programu wskazano, iż w celu zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Lubanie zostanie podpisana umowa ze schroniskiem dla zwierząt, w ramach umowy realizowane będą następujące zadania: odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Takie rozwiązanie, w ocenie organu nadzoru, nie odpowiada regulacjom zawartym w art. lla ust. 2 pkt 1, 3, 4 i 6 ustawy, w myśl których program obejmuje zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Brak umowy ze schroniskiem dla zwierząt powoduje, że zadania te nie są realizowane. Nadto Wojewoda wskazał, że w § 4 Programu określono, że opieka nad kotami wolno żyjącymi realizowana będzie poprzez zakup karmy, przy czym nie określono podmiotów realizujących to zadanie. Zdaniem organu nadzoru § 7 Programu nie stanowi wypełnienia regulacji art. 11a ust. 2 pkt 8 ww. ustawy bowiem zawęża obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej, w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - tylko do zwierząt bezdomnych. Poza upoważnienie ustawowe wykracza z kolei regulacja § 8 Programu, dotycząca edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt. Powyższe, w ocenie Wojewody, narusza w sposób istotny przepisy ustawy o ochronie zwierząt, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lubanie przedstawił stanowisko Rady Gminy Lubanie o pozostawieniu do uznania sądu zasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) – dalej w skrócie jako: "P.p.s.a." Uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, sąd orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 P.p.s.a.). Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Dokonana w myśl powyższych przepisów kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Lubanie nr XXII/156/13 z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubanie w 2013 r." wskazuje na zasadność zarzutów skargi, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałą Rada Gminy Lubanie przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubanie w 2013 roku (stanowiący załącznik do tej uchwały). Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (w dacie podjęcia uchwały tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn.zm.), powoływanej dalej jako "ustawa". Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 1 stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012r.), rada gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje (ust.2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Nadto program ten zawierać winien wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Tryb podejmowania przedmiotowego programu uregulowano ust. 6-8, wskazując, że projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje go do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż nowelizacja ww. ustawy wprowadzona z dniem 1 styczna 2012r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy i utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 230, poz. 1373), służyć miała zwiększeniu odpowiedzialności gmin za realizację zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, tak aby przeciwdziałać zarówno uchylaniu się tych jednostek samorządu terytorialnego od odpowiedzialności, jak również zapobiegać zjawiskom patologicznym. W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Do istotnych cech aktów planowania zaliczyć należy to, iż w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnych charakterze znajdują się również postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym, natomiast jego normy adresowane są do podmiotów objętych strukturą organizacyjną gminy. Celem programu jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Zważywszy na krótki okres obowiązywania planu winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 487/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12). Przechodząc na grunt uchwały – programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiącej przedmiot niniejszej skargi zważyć należy, że zasadnie organ nadzoru zarzuca niezgodność tego programu z treścią art. 11a ustawy. W ocenie Sądu załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przejęcie przez radę gminu programu określonego przez ustawodawcę w art. 11a. Podkreślenia wymaga w szczególności, iż przyjęty przez Rade Gminy Lubanie Program nie zapewnia odławiania bezdomnych zwierząt oraz zapewnienia schronienia poprzez umieszczenie ich w schronisku dla zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt oraz usypiania ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4 i 6) bowiem nie wskazuje konkretnej jednostki – schroniska, które miałoby się tym zajmować. W § 3 planu wskazano, że w celu zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Lubanie zostanie podpisana umowa ze schroniskiem dla zwierząt, w ramach umowy realizowane będą następujące zadania: odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjna sterylizacja i kastracja zwierząt w schronisku, poszukiwanie właściciela dla bezdomnych zwierząt oraz usypianie ślepych miotów. Sformułowanie zawarte w zaskarżonej uchwale nie odpowiada prawu, bowiem uzależnia umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku, od podpisania przyszłej umowy ze schroniskiem dla zwierząt, wskazując na zadania jakie będą realizowane w ramach takiej umowy. Już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, a nie jak ma to miejsce w poddanej kontroli sądu uchwale, poprzez wskazanie w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane po podpisaniu umowy, nie wskazują nawet kiedy do zawarcia takiej umowy mogłoby dojść. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie. Jak trafnie wskazał Wojewoda w sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania. Nadto podkreślenia wymaga, iż ustawodawca zastrzegł dla uchwalenia przedmiotowego programu termin corocznie do 31 marca, Rada Gminy Lubanie uchwaliła swój program 22 maja 2013r, przy czym z akt sprawy wynika, iż projekt programu wójt przesłał do zaopiniowania właściwym organom dopiero 14 marca 2013r. W ocenie Sądu, takie określenie sposobu realizacji wynikających z art. 11a ust 2 pkt 1 ustawy zadań gminy, nie pozwala na ich pełną realizację, nie stanowi bowiem spełnienia ustawowego obowiązku zapewnienia schronienia bezdomnym zwierzętom, poprzez umieszczenie ich w schronisku oraz realizacji innych ww. zadań. Jak już wskazano powyżej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego w przedmiotowym programie wskazane powinno być konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu. To w programie powinien zostać określony sposób zapewnienia przedmiotowej opieki, a nie jak to uczyniono w niniejszej sprawie poprzez podjęcie późniejszych działań przez nieokreślone w programie podmioty. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a ust 2 pkt 1 ustawy uzależnione będzie od ewentualnego podpisania umowy z również nieokreślonym w tym planie schroniskiem dla zwierząt. Powyższe w ocenie Sądu w sposób istotny narusza wskazany powyżej przepis ustawy, bowiem wymóg zapewnienie opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji gdy schronisko istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu schronisku można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu. Dodatkowo zważyć przyjdzie, iż zadania własne gmina powinna realizować we własnym zakresie, a wyłącznie realizację zadań określonych w ust. 2 pkt 3-6 może powierzyć dodatkowo podmiotowi prowadzącemu schronisko (art. 11a ust. 3 ustawy). Nie oznacza to jednakże iż sposób realizacji tych zadań może być dowolny, nieokreślony. To rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji ww. zadań, w tym w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt (doprecyzowania czasookresów), ich sterylizacji albo kastracji w schroniskach dla zwierząt. Powyższe uwagi odnieść należy również do § 4 załącznika zaskarżonego aktu. Wskazano w nim bowiem, iż opieka nad kotami wolno żyjącymi realizowana będzie poprzez leczenie chorych lub rannych kotów wolno żyjących, w ramach umowy zawartej z lekarzem weterynarii prowadzącym lecznicę dla zwierząt oraz przez zakup karmy dla kotów wolno żyjących. Brak wskazania w programie konkretnego lekarza weterynarii oraz wyłącznie deklaracja zawarcia umowy dopiero po przyjęciu programu, nie stanowi realizacji obowiązku gminy w tym zakresie. Wiąże się to z koniecznością wszczęcia procedury mającej na celu wyłonienie lekarza weterynarii, któremu organ powierzy leczenie chorych lub rannych kotów, a to w sposób istotny, zważywszy że plan obejmuje okres jednego roku a został uchwalony dopiero 22 maja 2013 r., mogłoby uniemożliwić jego realizację. Nadto organ nie określił także podmiotu odpowiedzialnego za zakup karmy dla kotów wolno żyjących. Zasadnie również organ zakwestionował legalność zapisu w § 7 programu, gdzie rada gminy przewidziała zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej, "w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt", w ramach umowy zawartej z gabinetem weterynaryjnym, wskazując jednocześnie konkretnie adres gabinetu weterynaryjnego odpowiedzialnego za zapewnienie opieki. Wskazać bowiem należy, iż przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy przewiduje obowiązek gminy zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, nie ograniczając tego obowiązku tylko do zwierząt bezdomnych. Podkreślenia wymaga, że w § 2 lit.f przedmiotowy program również przewiduje: "zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt". Zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie ustawowego upoważnienia polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, oznacza to, iż nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, nie reguluje bowiem wszystkich elementów, które z woli ustawodawcy przekazane zostały określonemu podmiotowi. Skoro więc ustawodawca w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 8 posłużył się określeniem "zwierząt", bez doprecyzowania tego pojęcia tak jak w np. w pkt 1-3, 5 i 7 (odpowiednio bezdomnym zwierzętom, wolno żyjącym kotom, zwierząt gospodarskich) to znaczy, że jego wolą było zobligowanie gminy do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt i organ gminy nie jest uprawniony do zawężania zakresu tego obowiązku wyłącznie do zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym. Nadto niezależne od sprzeczności § 7 Programu z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, jest on również sprzeczny z § 2 lit. f i § 9 lit. b Programu. Ponadto podzielić należy zarzut skarżącego, iż ujęcie w § 8 postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Jak trafnie wskazuje skarżący w § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2002 r. nr 100 poz. 908) wskazano, iż w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące sprawy z przekazanego upoważnieniem zakresu. Oznacza to, że akt podjęty na podstawie ustawowego upoważnienia może regulować tylko i wyłącznie sprawy przekazane tym upoważnieniem. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 zawarł zamknięty katalog zadań, które Program powinien obligatoryjnie regulować, fakultatywnie może też dotyczyć kwestii ujętej w ust. 3 art. 11a. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. Wskazać jednak należy, iż w ocenie Sądu, samo wprowadzenie do treści skarżonego programu rozdziału na temat edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkować mogłoby stwierdzeniem nieważności z tej wyłącznie przyczyny. W konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez rade gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O wykonalności aktu Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.