I OSK 1608/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie H.W. po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 226/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XVIII/178/2007 w przedmiocie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta K. na lata 2007-2011 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 226/12, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr XVIII/178/2007 w przedmiocie przyjęcie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta K. na lata 2007-2011, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prokurator uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) w związku z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez zaniechanie publikacji uchwały Nr XVIII/178/2007 w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego uznając, że uchwała ta dotycząca wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie stanowi prawa miejscowego podczas gdy treść ww. uchwały wraz z załącznikiem wskazuje, że jest ona aktem prawa miejscowego i tym samym podlega obowiązkowi publikacji. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że o charakterze prawnym aktu organu jednostki samorządu terytorialnego decyduje rodzaj zawartych w nim norm. Jeśli akt taki zawiera normy generalne i abstrakcyjne stanowiące wypowiedzi dyrektywalne (wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, które mogą być przedmiotem roszczeń lub obowiązków rozpatrywanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej), to przyjmuje się, że jest to akt prawa miejscowego (wyroki NSA z 12 lutego 2008 r. I OSK 1764/07 z 18 lipca 2008 r., I OSK 669/06, D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz - Kraków 2004 s. 73). Wystarczy przy tym, aby w akcie takim znalazła się jedna norma o powyższych cechach by uchwałę zakwalifikować jako akt prawa miejscowego –podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r. I OSK 669/06, WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r. II SA/029/08. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała obejmując swoimi uregulowaniami zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżenia czynszu, stanowi konkretyzację upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego i odnosi się do wszystkich mieszkańców Gminy K., którzy są najemcami mieszkań komunalnych opłacających czynsz najmu, ustalany przy uwzględnieniu regulacji wynikających z tej uchwały. Zatem skoro przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42. ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.11.197.1172 j.t. ze zm.). Niespełnienie wymagań formalnych w zaskarżonej uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji, jest istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (vide : wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 roku III SA/Wr 238/09). Rada Miasta K., reprezentowana przez radcę prawnego, odpowiadając na skargę wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada podniosła, że przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego określa podstawowe elementy wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Wśród wskazanych elementów nie ma takich, które zawierałyby uprawnienia lub obowiązki kierowane do adresatów zewnętrznych. W szczególności takie elementy programu jak zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, wskazane w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, skierowane są do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 8 pkt 1, w celu ustalania przez ten organ stawek czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu, tak jak stanowi przepis art. 7 ustawy. Adresatami programów są jednostki odpowiedzialne za ich wykonanie-organy i jednostki samorządu terytorialnego. Normy takie mają więc charakter wewnętrzny. Z punktu widzenia ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, nie są więc aktami prawa miejscowego. Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta K. na lata 2007-2011 został skierowany do Prezydenta Miasta K. - podmiotu organizacyjnie powiązanego z organem wydającym akt. Przepisy zawarte w uchwale oddziaływały na sferę obowiązków i uprawnień w stosunku do Prezydenta Miasta K. Postanowienia zaskarżonej uchwały wiązały podmiot znajdujący się w strukturze organizacyjnej, w której akt został wydany. Zdaniem Rady skoro zaskarżona uchwala nie jest aktem prawa miejscowego, to skarga Prokuratora Okręgowego w K. podlega odrzuceniu - na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Rada Miejska w K. podniosła także, że żądanie przez Prokuratora Okręgowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Nr XVIII/178/2007 Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. jest bezpodstawne także z powodu treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nawet przyjmując, że rzeczona uchwała zawierała przepisy powszechnie obowiązujące, tak jak wywodzi Prokurator Okręgowy, to jednak okoliczność ta nie byłaby wystarczająca dla żądania stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego wymagane jest wypełnienie wszystkich prawem przewidzianych elementów, co oznacza, że niezbędne jest opublikowanie uchwały w prawem przewidzianym publikatorze. Skoro zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym to tym samym nie przysługuje jej status aktu prawa miejscowego. W takich okolicznościach, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ terminu, a tym samym skarga winna być oddalona. Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wskazał, że brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, skierowany do szerokiego kręgu adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2160/2001, LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 908/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, LEX 196727). Przepis art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, że organ samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 200 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W rozpatrywanej sprawie takie uprawnienia stworzył dla rady gminy przepis art. 21 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), który w dacie podejmowania uchwały brzmiał: "Rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy". Ustęp 2 przytoczonego artykułu wskazuje, że program powinien obejmować również zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżenia czynszu. Skoro w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej w K. nastąpiła konkretyzacja regulacji ustawy i odnosi się ona do wszystkich mieszkańców Gminy K. korzystających z mieszkaniowego zasobu gminy, to uchwała ta ma przymiot aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji podał, że takie normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zawiera § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym w tabelach nr 13, 14 i 15 określono szczegółowo warunki jakie powinien spełniać najemca by czynsz najmu mógł zostać obniżony (tabele nr 13 i 15) lub podwyższony (tabela nr 14). Rację ma Prokurator, że dyspozycje tej normy ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach i odnosi się do szeregu mieszkańców Gminy K. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a tym samym taka uchwała powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Sąd I instancji wyjaśnił, iż uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych lecz jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust.1 tej ustawy. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, w tym być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu działalności publicznej. Sąd I instancji podkreślił, iż kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a przy tym nie zawiera żadnych postanowień dotyczących jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Taka treść uchwały w tym zakresie jest wynikiem błędnego przekonania Rady, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd wojewódzki dodał również, że akt prawa miejscowego nie staje się aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt braku publikacji przepisanej dla prawa miejscowego, lecz pozostaje aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z braku prawidłowej publikacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w K., zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta K. na lata 2007-2011 jest aktem prawa miejscowego i zawiera w § 19 załącznika do uchwały normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, powszechnie obowiązujące na obszarze Gminy Miasta K.; 2) art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawiera on upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego; 3) art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2007r. w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta K. na lata 2007-2011 podlegała ogłoszeniu we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. W piśmie z dnia 8 czerwca 2012 r. Rada Miejska w K. podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2007r. była sprzeczna z prawem - art. 42 ustawy o samorządzie gminnym - i w związku z tym nieważna, podczas gdy wskazany przepis art. 91 ust. 1 nie powinien zostać zastosowany w sprawie z uwagi na brak sprzeczności wskazanej uchwały Rady Miejskiej w K. z powołanym art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, wynikający z faktu, że uchwała ta nie stanowiła aktu prawa miejscowego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że podjęta uchwała z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta K. na lata 2007-2011 nie zawierała norm generalnych abstrakcyjnych wyznaczających określony sposób zachowania się adresatów, norm adresowanych do nieograniczonego i nieokreślonego kręgu podmiotów i nie była aktem prawa miejscowego. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje radzie gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001r. w art. 21 ust. 1 pkt 1 upoważnienia takiego nie zawiera. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego przyznaje radzie gminy kompetencje wyłącznie do uchwalenia programu, który ma być programem gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i obejmować elementy programowe wskazane w ustawie. Nie jest to przepis stanowiący podstawę do uchwalenia aktu prawa miejscowego, gdyż wszystkie elementy wskazane w art. 21 ust. 2 są elementami programu i muszą mieć charakter programowy. Wprowadzenie do uchwały elementów innych niż program (postanowień o charakterze normatywnym) nie znajduje podstawy prawnej w powołanym przepisie i wykraczałoby poza zakres delegacji ustawowej w nim przewidzianej. Podkreślono również, iż uchwalony przez Radę Miejską Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2007-2011 miał charakter wieloletniego planu także w § 19 załącznika do uchwały. Wskazywane przez Sąd wskaźniki zawarte w tabelach nr 13, nr 14, nr 15 nie miały charakteru normatywnego, stanowiły bowiem niedookreśloną wielkość, ramowo tylko wskazaną, konkretyzowaną ostatecznie przez organ wykonawczy do którego uchwała była adresowana. Takie nieskonkretyzowane zalecenia kierowane do organu wykonawczego, nie stanowią norm generalnych i abstrakcyjnych i nie są skierowane do ogółu mieszkańców korzystających z mieszkaniowego zasobu gminy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach wniesionego środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez jej autora naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Tak więc sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, jednocześnie uzasadniając swoje stanowisko. Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzuty naruszenia art. 40 ust. 1, art. 42 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie są trafne. Istota sprawy sprowadzała się bowiem do oceny, czy uchwała Rady Miejskiej w K. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy K. jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, czy też nie jest aktem prawa miejscowego i obowiązkowi ogłoszenia nie podlega. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Jej wyrazem w odniesieniu do prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy (...) gospodarki nieruchomościami (...)". Podobnie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Dla działań niewładczych wystarczy nawet ogólna norma wskazująca na zadanie określonego organu. Nadto wskazuje się, że każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 [u.s.g.] winien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy (K. Jaroszyński w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 87, nb 1; s. 89, nb 2). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.), gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z powyższego wynika, iż ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewniania lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych ale tylko o niskich dochodach. Do obowiązków rady gminy należy m. in. uchwalanie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz uchwalanie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1 pkt 1, 2 u.o.l.; K. Jaroszyński – op. cit. s. 93 i 97, nb 5). Zatem wbrew twierdzeniom Miasta K., w rozpoznawanej sprawie upoważnienie do wydania przedmiotowej uchwały zawarte było w przepisie art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W ramach podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, że uchwała w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy uchwała ta jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego. Stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, a to z następujących powodów. Przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w ust. 1 i 2 określa podstawy stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W świetle zaś wyraźnego brzmienia art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy wydają akty prawa miejscowego m.in. w zakresie materii ustrojowo - organizacyjnej kształtującej również sytuację prawną podmiotów zewnętrznych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż uchwała Rady Miejskiej K. w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest aktem prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze abstrakcyjnym, nie konsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, jej zaś postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Uchwała ta nie ma jedynie charakteru wewnętrznego sprowadzającego się do relacji pomiędzy organami, gdyż jej postanowienia określają również uprawnienia pomiotów zewnętrznych np. poprzez określenie warunków jakie powinien spełniać najemca by czynsz najmu mógł zostać obniżony. Konsekwencją zatem przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest prawidłowe stwierdzenie, że podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe czyni niezasadnym również zarzut naruszenia art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Zgodnie z art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499) . Według art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, iż uchwała z zakresu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust.1 usg, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42, zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust.1 tej ustawy. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych. Z powyższych względów należy uznać, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 usg. Skoro zaś uchwała Rady Miejskiej w K. zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 usg, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, nie wykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Skutkuje więc ono nieważnością aktu w całości. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.