II SA/Sz 226/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Koszalinie na uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XVIII/178/2007 w przedmiocie przyjęcie Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Koszalin na lata 2007-2011 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prokurator Okręgowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 20 grudnia 2007 r., Nr XVIII/178/2007, w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Koszalin na lata 2007-2011. Prokurator uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718) w związku z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez zaniechanie publikacji uchwały Nr XVIII/178/2007 w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego uznając, że uchwała ta dotycząca wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie stanowi prawa miejscowego podczas gdy treść ww. uchwały wraz z załącznikiem wskazuje, że jest ona aktem prawa miejscowego i tym samym podlega obowiązkowi publikacji. Zarzucając powyższe Prokurator wniósł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że o charakterze prawnym aktu organu jednostki samorządu terytorialnego decyduje rodzaj zawartych w nim norm. Jeśli akt taki zawiera normy generalne i abstrakcyjne stanowiące wypowiedzi dyrektywalne (wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, które mogą być przedmiotem roszczeń lub obowiązków rozpatrywanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej), to przyjmuje się, że jest to akt prawa miejscowego (wyroki NSA z 12 lutego 2008 r. I OSK 1764/07 z 18 lipca 2008 r., I OSK 669/06, D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004 s. 73). Wystarczy przy tym, aby w akcie takim znalazła się jedna norma o powyższych cechach by uchwałę zakwalifikować jako akt prawa miejscowego –podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r. I OSK 669/06, WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r. II SA/029/08. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała obejmując swoimi uregulowaniami zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżenia czynszu, stanowi konkretyzację upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego i odnosi się do wszystkich mieszkańców Gminy Koszalin, którzy są najemcami mieszkań komunalnych opłacających czynsz najmu, ustalany przy uwzględnieniu regulacji wynikających z tej uchwały. Zatem skoro przedmiotowa uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42. ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.11.197.1172 j.t. ze zm.). Niespełnienie wymagań formalnych w zaskarżonej uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji, jest istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (vide : wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 roku III SA/Wr 238/09). Nadto prokurator wskazał, że z przywołanych wyżej przepisów wynika, iż warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje skutków prawnych w nim zamierzonych, w tym nie może być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu działalności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r. I OSK 701/08 i cyt. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 marca 2010 r. II SA/Sz 58/10). Prokurator zwrócił również uwagę, że w dniu wywiedzenia skargi uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Miasta Koszalin na lata 2007-2011 już nie obowiązuje, niemniej jednak okoliczność ta nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Uchwała ta bowiem ma nadal zastosowanie do stanów faktycznych poprzedzających datę jej uchwalenia. Rada Miasta, reprezentowana przez radcę prawnego M. P., odpowiadając na skargę wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada podniosła, że przepis art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego określa podstawowe elementy wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Wśród wskazanych elementów nie ma takich, które zawierałyby uprawnienia lub obowiązki kierowane do adresatów zewnętrznych. W szczególności takie elementy programu jak zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, wskazane w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, skierowane są do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 8 pkt 1, w celu ustalania przez ten organ stawek czynszu w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu, tak jak stanowi przepis art. 7 ustawy. Adresatami programów są jednostki odpowiedzialne za ich wykonanie-organy i jednostki samorządu terytorialnego. Normy takie mają więc charakter wewnętrzny. Z punktu widzenia ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy nie mają charakteru powszechnie obowiązującego, nie są więc aktami prawa miejscowego. Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Koszalin na lata 2007-2011 został skierowany do Prezydenta Miasta Koszalina - podmiotu organizacyjnie powiązanego z organem wydającym akt. Przepisy zawarte w uchwale oddziaływały na sferę obowiązków i uprawnień w stosunku do Prezydenta Miasta Koszalina. Postanowienia zaskarżonej uchwały wiązały podmiot znajdujący się w strukturze organizacyjnej, w której akt został wydany. Postanowienia uchwały nie rozstrzygały bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Mogły one jedynie pośrednio wywoływać skutki prawne w odniesieniu do podmiotów zewnętrznych bowiem u podstaw poboru indywidualnie określonego czynszu leży umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy gminą a najemcą lokalu. Rada Miejska w Koszalinie wyraziła pogląd, że Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Koszalin na lata 2007-2011 miał charakter planu - pewnego programu działania, pewnych założeń, prognozy a poglądy o normatywnym, wiążącym charakterze prawnym takich norm nie mogą być zaakceptowane. Z powodu istotnych różnic norm planu w porównaniu z typowymi normami prawnymi nie można uznawać ich za normy prawne. Normy planu określają zadania do wykonania (cel jaki ma być osiągnięty) a nie nakazane lub zakazane działania. Normy takie są konkretyzowane w innych przepisach i uchwalane na z góry określony okres, po którym tracą moc. W przypadku wykonania planu dochodzi do skonsumowania zawartych w nim norm. Nie mają więc one charakteru generalnego. Dalej Rada powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z 27 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1272/02, i wskazała, że ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Nie można tego uprawnienia wywodzić również z ogólnie sformułowanego uprawnienia do wydawania przez gminę aktów prawa miejscowego dotyczących zasad zarządu mieniem gminy i w takim przypadku taki akt prawa miejscowego musiałby być skierowany do ogółu mieszkańców gminy, a uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy tego kryterium nie spełnia. Zdaniem Rady skoro zaskarżona uchwala nie jest aktem prawa miejscowego, to skarga Prokuratora Okręgowego podlega odrzuceniu - na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Rada Miejska w Koszalinie podniosła także, że żądanie przez Prokuratora Okręgowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Nr XVIII/178/2007 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 20 grudnia 2007 r. jest bezpodstawne także z powodu treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nawet przyjmując, że rzeczona uchwała zawierała przepisy powszechnie obowiązujące, tak jak wywodzi Prokurator Okręgowy, to jednak okoliczność ta nie byłaby wystarczająca dla żądania stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że dla uznania danej uchwały za akt prawa miejscowego wymagane jest wypełnienie wszystkich prawem przewidzianych elementów, co oznacza, że niezbędne jest opublikowanie uchwały w prawem przewidzianym publikatorze. Skoro zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym to tym samym nie przysługuje jej status aktu prawa miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt SA/GL 78/08). W takich okolicznościach, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ terminu, a tym samym skarga winna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga Prokuratora Okręgowego zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270.) zwanej dalej P.p.s.a. kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Zgodnie z art. 147 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym – nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust.1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr XVIII/178/2007 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 20 grudnia 2007 r., w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta Koszalin na lata 2007-2011, wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W pierwszej kolejności należało ocenić, czy uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto [...] jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 13 ust.1 pkt 2 stawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 62, poz. 718) podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, czy też nie jest aktem prawa miejscowego i obowiązkowi ogłaszania nie podlega. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko Prokuratora, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wskazać należy, że brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, skierowany do szerokiego kręgu adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2160/2001, LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 908/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, LEX 196727). Przepis art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, że organ samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 200 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W rozpatrywanej sprawie takie uprawnienia stworzył dla rady gminy przepis art. 21 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), który w dacie podejmowania uchwały brzmiał: "Rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy". Ustęp 2 przytoczonego artykułu wskazuje, że program powinien obejmować również zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżenia czynszu. Skoro w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej w Koszalinie nastąpiła konkretyzacja regulacji ustawy i odnosi się ona do wszystkich mieszkańców Gminy Koszalin korzystających z mieszkaniowego zasobu gminy, to uchwała ta ma przymiot aktu prawa miejscowego. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. I OSK 1764/07). Dla kwalifikacji danego aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm pranych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym byłaby ona aktem prawa miejscowego i podlegałaby obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym danego województwa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2007r. I OSK 669/06). Takie normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zawiera § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym w tabelach nr 13, 14 i 15 określono szczegółowo warunki jakie powinien spełniać najemca by czynsz najmu mógł zostać obniżony (tabele nr 13 i 15) lub podwyższony (tabela nr 14). Rację ma Prokurator, że dyspozycje tej normy ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach i odnosi się do szeregu mieszkańców Gminy Koszalin. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a tym samym taka uchwała powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Zgodnie z art. 2 ust.1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy z określonymi wyjątkami (art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 tej ustawy). Stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, iż dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych. Uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych lecz jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust.1 tej ustawy. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, w tym być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu działalności publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. I OSK 701/08). W rozpoznawanej sprawie kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 20 grudnia 2007 r. stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a przy tym nie zawiera żadnych postanowień dotyczących jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Taka treść uchwały w tym zakresie jest wynikiem błędnego przekonania Rady, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podnieść też trzeba, że akt prawa miejscowego nie staje się aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt braku publikacji przepisanej dla prawa miejscowego, lecz pozostaje aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z braku prawidłowej publikacji. Skoro - jak wywiedziono wyżej – zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a. Prokurator mógł zaskarżyć uchwałę w każdym czasie, a także stosownie do art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalne jest w każdym czasie orzekanie o jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2006 r. I OSK 1336/05, LEX 194876). Dlatego wniosek Rady o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi okazał się całkowicie niezasadny. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.