II SA/Sz 58/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 2007r. nr VIII/258/07 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Szczecin na lata 2006-2011 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 2007r. nr VIII/258/07 zmieniającą uchwałę tejże Rady nr LX/1123/06 z dnia 25 lipca 2006r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Szczecin na lata 2006-2011. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił, że została podjęta z rażącym naruszeniem prawa tj. - art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.); - art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718 ze zm.); Według Prokuratora wskazane naruszenie prawa polega na zaniechaniu opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], podczas gdy stanowi ona akt prawa miejscowego; Prokurator zarzucając powyższe wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i że nie może być wykonywana. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Rada miasta zaskarżoną uchwałą wprowadziła zmiany do wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Szczecin na lata 2006r. - 2010r. Rada Miasta w § 1 uchwały Nr LX/1123/06 Rady Miasta Szczecin z 25 lipca 2006r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Szczecin na lata 2006r. - 2011r § 29 otrzymał brzmienie: "§ 29. 1. Gmina może udzielić obniżki czynszu na wniosek najemcy, który łącznie spełnia poniższe warunki: 1) zawarł umowę najmu na czas nieoznaczony, 2) spełnia kryteria dochodowe uprawniające do obniżki czynszu, określone w odrębnej uchwale, 3) nie pobiera dodatku mieszkaniowego i nie jest uprawniony do otrzymania dodatku mieszkaniowego, 4) nie posiada zaległości w opłatach za używanie lokalu lub za zgodą Gminy spłaca zaległości w ratach, 5) zajmuje lokal o powierzchni użytkowej nie przekraczającej powierzchni normatywnej, o której mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zmianami), z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Jeżeli najemca zajmuje lokal, który nie spełnia warunku określonego w ust. 1 pkt 5, oświadczy, że podejmie działania w celu zamiany zajmowanego lokalu na lokal mniejszy, Gmina może jednorazowo udzielić obniżki czynszu. 3. Dla grup dochodowych określonych w odrębnej uchwale stosuje się następujące stawki obniżki czynszu: 1) o 10%-dla grupy I i III, 2) o20%-dla grupy II i IV." § 2. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W ocenie skarżącego generalną delegację do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy zawiera art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 - t.j. z późn. zm.) - zwanej dalej u.s.g. Akty prawa miejscowego podlegają obowiązkowi publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718 z późn.zm.) Zgodnie z art.41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Kwalifikacja danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego zależna jest od charakteru norm prawnych i kształtowania przez to sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli normy te posiadają walor abstrakcyjności i generalności akt prawny je zawierający uznawany jest za akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego podlegają obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator negatywnie ocenił brak w zaskarżonej uchwale przepisu wskazującego na konieczność jej promulgacji, co jest konsekwencję błędnego przyjęcia przez radę miasta, że nie stanowi ona aktu prawa miejscowego. Tymczasem zdaniem skarżącego wnikliwa analiza treści § 1 wprowadzającego zmienione brzmienie § 29 uchwały nr LX/1123/06 Rady Miasta Szczecina z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Szczecin na lata 2006-2011 nakazuje przyjąć odmienny pogląd. Prokurator stoi na stanowisku, że dyspozycja ww. normy ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach, co do szeregu podmiotów (mieszkańców Gminy [...]), zaś prezydent jest zobowiązany do jej przestrzegania podczas rozpatrywania indywidualnych wniosków najemców o obniżenie czynszu. Regulacja ta w oczywisty sposób przekłada się na prawa mieszkańców Gminy [...], bowiem stanowi o tym, iż tylko ci z nich, którzy spełnią określone warunki mogą skorzystać z możliwości obniżenia czynszu. Zatem z uwagi na wskazany powyżej przepis o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zaskarżoną uchwałę należy uznać za akt prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] W konkluzji Prokurator stwierdził, że Rada Miasta [...] podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę do stwierdzeniem jej nieważności. Skoro zaś skarga została złożona już po upływie roku od podjęcia zaskarżonej uchwały Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniósł, o stwierdzenie że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i nie może być wykonana w całości (wyrok WSAw Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2008r., sygn. akt IV SA/Gl 78/08, wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005r., sygn. akt I OSK 1191/05). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Rada generalnie nie zgodziła się z zarzutami skargi, uznając je za bezpodstawne. Odnosząc się do zarzutu nie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Rada wskazała na brzmienie art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm) i wywiodła, że skarga Prokuratora, jako wniesiona po upływie 6 miesięcy od uchwalenia, na akt nie posiadający waloru aktu prawa miejscowego, jest spóźniona. W ocenie zaskarżonego organu, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest aktem planowania, o charakterze strukturalno- organizacyjnym, którego normy adresowane są do podmiotów podległych gminie, wobec czego nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego. Konstytucyjną cechą prawa miejscowego jest, bowiem jego powszechne obowiązywanie na obszarze całej gminy. Akty prawa miejscowego muszą ponadto zawierać normy generalne i abstrakcyjne adresowane do wszystkich mieszkańców gminy. Zaskarżona uchwała nie spełnia wyżej wymienionych przesłanek, gdyż nie jest skierowana do członków wspólnoty samorządowej, lecz do podmiotów realizujących gospodarkę mieszkaniową. Na poparcie prezentowanego stanowiska Rada wskazała na wyroki NSA z dnia 27 września 2002r. sygn. II SA/Ka 1272/02, i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Bk 681/05 oraz opinię C.K. opublikowaną w Nowych Zeszytach Samorządowych Nr 6/2007r., w której autor jednoznacznie twierdzi, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm powszechnie obowiązujących, a także nie jest aktem skierowanym do członków wspólnoty samorządowej. Pismem procesowym z dnia [...] r. prokurator zmodyfikował wniosek skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga Prokuratora Okręgowego zasługuje na uwzględnienie. Warunkiem przystąpienia przez sąd administracyjny do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu normatywnego organu jednostki samorządu terytorialnego jest uprzednie stwierdzenie, że skarga spełnia wszystkie warunki formalne jej wniesienia, a w tym, że została wniesiona w terminie. W przypadku, gdy skargę wnosi prokurator zbadać należy czy skarga mieści się w terminie przewidzianym w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), na który trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, bowiem jego niezachowanie skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym rozważania nad oceną legalności zaskarżonej uchwały poprzedzić trzeba określeniem jej charakteru prawnego, gdyż od tego zależy ustalenie, czy skarga prokuratora wniesiona została w terminie. Poza tym, stwierdzenie jaki jest prawny charakter uchwały determinuje sposób rozstrzygnięcia sądowego w kontekście art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygając wskazaną kwestię przypomnieć trzeba, że Konstytucja RP w art. 87 do źródeł prawa powszechnie obowiązującego wymienionych w ust. 1 (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, oraz akty normatywne stanowione przez organizację międzynarodową, rozporządzenia), zalicza także w ust.2 akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej ustanawiają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z powyższych przepisów konstytucyjnych wynika zatem, że akt prawa miejscowego to podustawowe źródło prawa, obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły, stanowiony na podstawie i w granicach ustaw, przez organy samorządu terytorialnego (lub terenowe organy administracji rządowej). W doktrynie zwraca się uwagę na to, że ta legalna definicja aktu prawa miejscowego wynikająca z Konstytucji jest niepełna. Dopełnieniem tej definicji jest więc wymóg prawidłowego ogłoszenia takiego aktu normatywnego dla jego skutecznego wejścia w życie. Poza tym wskazuje się, że będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny, a zatem muszą zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się. Aktem prawa miejscowego nie będą zatem wypowiedzi optatywne, czyli akty nie mające charakteru normatywnego, a więc wypowiedzi opisowe, postulaty, intencje, życzenia. Oprócz charakteru normatywnego, akty prawa miejscowego muszą zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (nakaz, zakaz odnosi się do powtarzalnych okoliczności, a nie do okoliczności jednorazowych) i generalnym skierowanym do bliżej niezindywidualizowanej kategorii adresatów (vide: D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Kraków 2004, str. 30-33, 70-73; E.Cz. Malisz, Samorządowe prawo miejscowe, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2001, str. 20-24; ) Uogólniając powyższe, można stwierdzić, jak to niejednokrotnie określano w orzecznictwie, że aktami prawa miejscowego są akty normatywne wydane przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustawy i w granicach ustawy, powszechnie obowiązujące na obszarze działania jednostki samorządu terytorialnego, która je ustanowiła, zawierające wypowiedzi dyrektywalne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.( podobnie wyroki NSA z 12.02.2008r ., I OSK 1764/07, z 18.07.2006r., I OSK 669/06). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się przy tym, że o zaliczeniu określonego aktu normatywnego do kategorii aktów prawa miejscowego nie decyduje samo przekonanie normodawcy, lecz faktyczny charakter norm. Jeśli choćby jedna norma takiego aktu ma charakter generalny i abstrakcyjny oraz spełnia pozostałe elementy definicji, to mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego (vide wyroki NSA z 18.07.2006 r., I OSK 669/06, WSA w Olsztynie z 21.02.2008 r., II SA/Ol 29/08). Pamiętać przy tym trzeba, że kontroli sadu poddana jest uchwała zmieniająca w części wcześniejszy akt normatywny organu jednostki samorządu terytorialnego. Wobec tego, charakter prawny zaskarżonej uchwały oceniany być musi ponadto przez pryzmat charakteru prawnego uchwały nią zmienionej. Jeśli bowiem określona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu wyżej przedstawionym, to również uchwała ją zmieniająca posiada taki sam charakter prawny. Dlatego, nawet gdyby zaskarżona uchwała w swoich postanowieniach nie zawierała norm generalnych i abstrakcyjnych o charakterze wypowiedzi dyrektywalnych, to i tak należałoby przyjąć, że jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zmieniając będącą aktem prawa miejscowego uchwałę z dnia 25 lipca 2006 r. Nr LX/1123/06 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Szczecin na lata 2006-2011, sama stała się również aktem prawa miejscowego. W związku z wywodami odpowiedzi na skargę, kwestionującymi taki właśnie charakter uchwały rady gminy w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stwierdzić trzeba, że zagadnienia charakteru prawnego tego rodzaju uchwały nie można rozstrzygnąć w sposób uniwersalny, mogący mieć zastosowanie do wszystkich uchwał w takim przedmiocie. Jak już była mowa o tym wyżej, o charakterze prawnym konkretnej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego decyduje treść zawartych w niej norm. Tak więc poza przypadkiem, gdy sam ustawodawca w przepisie stanowiącym upoważnienie do podjęcia uchwały określa, że uchwała taka będzie aktem prawa miejscowego (jak na przykład stanowi to w odniesieniu do gminnego regulaminu utrzymania czystości i porządku art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jt. Dz. U z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), badać trzeba indywidualnie charakter prawny konkretnej uchwały. Dlatego między innymi odwoływanie się do orzecznictwa i piśmiennictwa nie w każdym przypadku może dostarczyć pomocnej wskazówki, a przeciwnie okazać się może mylące lub nieprzydatne, gdyż wystąpienie identycznie brzmiących uchwał podjętych w tego rodzaju przedmiocie nie jest możliwe. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia w sprawie niniejszej ma kwestia charakteru prawnego wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta Szczecin w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy na lata 2006-2011. O tym, że uchwała ta posiada charakter aktu prawa miejscowego orzekł już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 3 marca 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1363/09 stwierdzając nieważność tej uchwały w całości, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący w swym piśmie procesowym z dnia [...]. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do takiego charakteru prawnego uchwały z dnia 25 lipca 2006r. ponieważ obejmuje ona swymi uregulowaniami zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, co stanowi konkretyzację upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) i odnosi się do tych wszystkich mieszkańców Gminy Miasta [...], którzy są najemcami mieszkań komunalnych opłacającymi czynsz najmu ustalany przy uwzględnieniu regulacji wynikających z tej uchwały w kwestii warunków obniżania czynszu. Reasumując dotychczasowe wywody, Sąd stanął na stanowisku, że skoro uchwała pierwotna jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie Gminy Miasta [...] to zaskarżona uchwała, jako uchwała zmieniająca akt prawa miejscowego, jest również aktem prawa miejscowego co do niej obowiązuje taki sam tryb ogłaszania jak co do uchwały zmienianej. Poza tym sporna uchwała z dnia 26 kwietnia 2007r., w normie w § 29 ust.1 dopuszcza możliwość udzielenia przez Gminę obniżki czynszu. Norma ta kierowana jest do szerokiego, bliżej indywidualnie nie określonego kręgu adresatów, co również przemawia za uznaniem jej za akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała weszła w życie 26 kwietnia 2007 r., a Prokurator wniósł skargę do sądu w dniu [...]r. W myśl art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) prokurator (lub Rzecznik Praw Obywatelskich) może wnieść skargę "w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej," a zatem, skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to znaczy, że przewidziany w cytowanym przepisie termin ograniczający czas wniesienia skargi przez prokuratora do 6 miesięcy od wejścia aktu normatywnego w życie -nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, co oznacza, że skarga wniesiona została w terminie. Oznacza to również, że zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że skarga jest spóźniona -jest chybione. Stwierdzenie, że uchwała Nr VIII/258/07 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 2007r. zmieniająca uchwałę w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Szczecin na lata 2006-2011, wydana na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz. 266) jest aktem prawa miejscowego prowadzi wprost do konkluzji, że zasadniczy zarzut stawiany skargą, jest zasadny. Według art. 88 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a w tym aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). Sporna uchwała, jako akt prawa miejscowego powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2007r. Nr 68, poz. 449). Zgodnie z art. 2 ust.1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy z określonymi wyjątkami (art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 tej ustawy). Stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, iż dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych. Publikacja aktu normatywnego ma na celu jego upowszechnienie aby umożliwić obywatelom zapoznanie się z jego normami. Brak publikacji aktu normatywnego zmieniającego akt prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada akt ten ustanowiła, stanowi przekreślenie tego celu. Ponadto uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust.1 tej ustawy. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, w tym być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu działalności publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008r. I OSK 701/08). W rozpoznawanej sprawie kwestionowana uchwała Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 2007r. stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a przy tym nie zawiera żadnych postanowień dotyczących jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Taka treść uchwały w tym zakresie jest wynikiem błędnego przekonania Rady, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podnieść też trzeba, że akt prawa miejscowego nie staje się aktem kierownictwa wewnętrznego przez sam fakt braku publikacji przepisanej dla prawa miejscowego, lecz pozostaje aktem prawa miejscowego, który nie wszedł w życie z braku prawidłowej publikacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 kwietni a2009r. sygn. III SA/Kr 1090/08 LEX nr 522339). Skoro jak wywiedziono wyżej – zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to stosownie do art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalne jest w każdym czasie orzekanie o jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2006r. I OSK 1336/05, LEX 194876). Z powyższych względów należało orzec, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.