II SA/Go 726/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2006 r. nr XXX/224/06 w sprawie ustalenia dla Gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3. Rada Gminy w dniu 28 czerwca 2006 roku podjęła uchwałę nr XXX/224/06 w sprawie ustalenia dla Gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Wojewodę. W złożonej skardze Wojewoda w oparciu o przepis art. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) oraz § 143 w zw. z § 26 ust. 1 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 200 2r., Nr 100, poz. 908 ze zm.). wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3. Jako postawę prawną podjęcia powyższej uchwały Rada Gminy podała m.in. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.). W § 1 uchwały ustalono liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa) przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. W § 2 uchwały ustalono zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdzając w pkt 1 tegoż paragrafu, że miejsce sprzedaży napojów alkoholowych nie może być usytuowane bliżej niż 50 metrów w linii prostej od szkoły, przedszkola, domów kultury i innych placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego oraz placówek mających w zakresie działania profilaktykę i leczenie alkoholizmu. W pkt 2 tegoż paragrafu wskazano tereny, na których punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane. Natomiast w § 3 uchwały będącego przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie Rada Gminy postanowiła, że pomiaru odległości, o której mowa w § 2 pkt 1 dokonuje się w linii prostej na najkrótszym odcinku od wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia do obiektu wymienionego w § 2 pkt 1. W § 4 stwierdzono, że traci moc uchwała Rady Gminy z dnia 11 września 2001 roku ustalająca poprzednio liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (za wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży i warunków sprzedaży tych napojów, a w § 5 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy. Natomiast w § 6 określona termin wejścia uchwały w życie. Wnosząco o stwierdzenie nieważności § 3 powyższej uchwały Wojewoda podniósł w uzasadnieniu skargi, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości w oparciu o postanowienia której podjęto uchwałę ma na celu stworzenie warunków ograniczających dostęp do alkoholu jak i ochronę obiektów uznanych za szczególnie istotne ze społecznego punktu widzenia. W ramach delegacji wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy jest upoważniona do ustalenia m.in. minimalnych odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od niektórych obiektów, której zasady mierzenia winny być określone jednoznacznie. Takim kryterium nie jest ustalenie w § 3 zaskarżonej uchwały, że odległość ta tj. 50 metrów jest mierzona od wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do punktu wejścia do obiektu chronionego wymienionego w § 2 pkt 1 uchwały. W uchwale nie zamieszczono definicji obiektu ani też nie odwołano się do innych aktów prawnych np. ustawy Prawo budowlane zawierające definicję pojęcia "obiekt budowlany". W konsekwencji istnieje możliwość interpretowania pojęcia obiekt jako budynek z instalacjami i urządzeniami technicznymi, czy też szerzej obejmującego również teren przyległy do obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. Przedstawione możliwości interpretacyjne mogą prowadzić do różnych rozstrzygnięć w zakresie przyznawania uprawnienia w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Przyjęcie węższego znaczenia pojęcia obiekt może prowadzić do sytuacji, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych będzie mieścił się tuż przy granicy lub nawet w granicach terenu na którym znajduje się objęty ochroną budynek. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony przepis uchwały nie jest poprawnie skonstruowany zarówno z punktu widzenia językowego jak i logicznego. Stanowi to naruszenie zasady przyzwoitej legislacji znajdującej oparcie w art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżony przepis nie pozwala na dokładne i zrozumiałe dla adresatów zawartych w nim norm odtworzenie intencji prawodawcy z uwagi na użyte w nim sformułowania, które są niejasne i nieprecyzyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zastosowane zapisy w § 3 uchwały mogą budzić wątpliwości interpretacyjne zwłaszcza co do pojęcia "obiekt", jednak nie daje do podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżony przepis zawarty jest w uchwale, która jest aktem prawa miejscowego i wszelkie wątpliwości co do interpretacji poszczególnych pojęć należy usuwać w drodze wykładni, podobnie jak w odniesieniu do przepisów zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu. Zastosowanie wykładni funkcjonalnej zdaniem organu przemawia za przyjęciem, że pod pojęciem "obiekt" użytym w § 3 uchwały należy rozumieć dany budynek np. szkołę wraz z przyległym do niego terenem. W ocenie organu, skarga wojewody może zostać uwzględniona tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa co wynika z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za istotne naruszenie prawa należy rozumieć sytuację w której objęty skargą przepis pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem wyższego rzędu i wynika wprost z treści tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 18 września 1990 roku SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., nr 4 poz. 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści przepisu. Doprecyzowanie przesłanek określających kognicję sądu administracyjnego w przypadku stosowania art. 147 p.p.s.a. ma miejsce w poszczególnych ustawach o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa (Duże Komentarze Becka – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. 3 s. 147). W niniejszej sprawie doprecyzowanie przesłanek w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały ma miejsce w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., z treści którego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy winno nastąpić w przypadku istotnego naruszenia prawa, do którego to pojęcia należy zastosować wyżej poczynione uwagi. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi wskazać nadto należy, że środkiem sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest m.in. uprawnienie tego organu do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wobec tego niezakwestionowanie postanowień przedmiotowej uchwały przez Wojewodę w trakcie dokonywania nadzoru i kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku, iż tym samym organ nadzoru uznał, że uchwała jest zgodna z prawem. Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na przedmiotową uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżenia uchwal podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym organ nadzoru był uprawniony do przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Przechodząc do analizy legalności zaskarżonej uchwały, w granicach jej zaskarżenia zważyć należy co następuje. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 12 ust. 2 tej ustawy rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie w ustawie tej ustanowiono zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscu i czasie masowych zgromadzeń, środków i obiektów komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 ustawy). Ponadto w ustawie przewidziano dalsze zakazy odnoszące się do sprzedaży napojów alkoholowych, m.in. na ulicach, placach i w parkach, różnicując nadto dopuszczalność sprzedaży alkoholu w odniesieniu do jego zawartości procentowej (art. 14 ust. 2a-5). W innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonym obszarach gminy, że względu na ich charakter rad gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania lub spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (art. 14 ust. 6). W myśl art. 12 ust. 2 ustawy rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Gmina nie dysponuje jednak nieograniczoną swobodą w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W tym względzie gmina ograniczona jest obowiązkiem realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę lub nie zapewniają ich realizacji oznacza naruszenie prawa. W myśl art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości liczba punktów sprzedaż o której mowa w ust. 1 oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania alkoholowych powinna być dostosowana do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Już w preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wskazał, że postanowienia ustawy mają na celu ochronę życia obywateli w trzeźwości, co stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. W piśmiennictwie wskazuje się na normatywny charakter preambuły do ustawy w wychowaniu w trzeźwości w znaczeniu wypowiedzi formułującej cele, do osiągnięcia których mają dążyć organy administracji publicznej właściwe w sprawach będących przedmiotem regulacji ustawy, a więc w znaczeniu elementu aksjologicznego, norm odkodowywanych w pozostałej części ustawy. W art. 1 ust. 1 ustawodawca nałożył na organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałaniu powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Kontrola legalności wszystkich aktów prawnych, czy to w formie aktów o charakterze indywidualnym (np. decyzje administracyjne), czy zawierających normy powszechnie obowiązujące (np. uchwały) wydanych w oparciu o przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi winna uwzględniać założenia ogólne, naczelne zasady, celów jakie legły u podstaw rozwiązań prawnych zawartych w ustawie. Akty te mają bowiem służyć pełnej realizacji postanowień zawartych w tej ustawie. Jednoznacznie wskazać należy, że uchwała rady gminy jako akt prawa miejscowego powinna być kompletna, treściowo czytelna, jednoznaczna i zrozumiała, tak by organy stosujące jej zapisy przy wydawaniu stosownych aktów administracyjnych (decyzji, zezwoleń, opinii) nie miały wątpliwości dotyczących interpretacji przepisów uchwały, aby nie stwarzały możliwości stosowania odmiennej wykładni w dwóch identycznych stanach faktycznych. Dokonując oceny zasadności skargi z uwzględnieniem wyżej poczynionych uwag należy stwierdzić, że upoważnienie ustawowe, zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie przewiduje dla rady gminnej zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia tej ustawy a wskazane w preambule oraz w art. 1 ust. 1. Sąd orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje podobnie jak Wojewoda w niniejszej sprawie, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad nie będących w jednoczesnej korelacji z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające w sposób jednoznaczny do realizacji tego celu, to należy uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt prawny nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia realizacji celu wyraźnie wyznaczonego przez ustawę, będącej jego podstawą prawną. Jeżeli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy" ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r. SA/Kr 239/94, wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, Lex 5841400). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Rada Gminy w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. w części dotyczącej zasad pomiaru odległości 50 metrów tj. określenia punktów od którego do którego należy tą odległość mierzyć. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, że pod pojęciem "obiekt" w rozumieniu zaskarżonej uchwały należy uważać nie tylko budynek , ale także funkcjonalnie z nim związane tereny wokół budynku, jak np. boiska czy place zabaw, co wynika z celu regulacji jakim jest wymóg usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w odległości od obiektów takich jak np. szkoły. Należy bowiem wskazać, że wprowadzenie rygoru oddalenia sklepu z alkoholem np. od szkoły nie ma na celu utrudnienie zakupu alkoholi, ale chronić osoby przebywające na terenie takich obiektów jak szkoły, miejsca kultu religijnego przed negatywnymi zjawiskami związanymi z używaniem alkoholu i co jest nierozerwalnie z tym związane zapewnić realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W tym sensie funkcja jaką ma zrealizować m.in. określenie odpowiedniej odległości od obiektu podlegającego ochronie od punktu sprzedaży napojów alkoholowych wina dotyczyć nie tylko budynku, ale także terenu do nich należącego (np. boiska, placu przyległego do kościoła). Liczenie w takiej sytuacji odległości 50 metrów wskazanej w § 2 pkt 1 uchwały według kryterium określonego w § 3 uchwały tj. w linii prostej na najkrótszym odcinku od wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia do obiektu wymienionego w § 2 pkt 1 może nie spełnić celów wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Mając np. na uwadze szerokość np. obiektów szkolnych wraz z boiskiem i placem zabaw dla dzieci i położenie wejścia do tego obiektu oraz położenie wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych może się okazać, że punkt taki będzie bezpośrednio przylegał do granic obiektu szkolnego (boiska) lub będzie w bezpośredniej bliskości, a tym samym nie zapewni odizolowania osób przebywających na terenie tych obiektów przed negatywnymi zjawiskami związanymi z używaniem alkoholu, a w konsekwencji realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. O ile do samej odległości określonej na 50 metrów nie sposób mieć zastrzeżenia, o tyle sposób określenia punktów jej pomiaru może powodować nieosiągnięcie celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Z powyższych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 3.