II SA/Go 731/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.D. – J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 18 ust.12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 70 poz. 437) orzekł o wygaśnięciu decyzji - zezwolenia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu i piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, to jest w Hotelu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wygaśnięcie zezwolenia nastąpiło z mocy prawa w związku z nie uiszczeniem przez J.D.-J. w terminie do dnia 31 maja 2009 r. opłaty z tytułu korzystania z zezwoleń na sprzedaż alkoholu w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 wymienionej ustawy. Na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych ciąży obowiązek przestrzegania terminów opłat. Skarżąca uchybiła terminowi, który przypadał na dzień 31 maja 2009 r., tj. na niedzielę czyli dzień ustawowo wolny od pracy i opłatę uiściła w dniu następnym, to jest w poniedziałek 1 czerwca 2009 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podała, iż termin uiszczenia drugiej opłaty w 2009 r. przypadał na niedzielę 31 maja. Nie wiedziała, że poniesie konsekwencje wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jeżeli uiści przedmiotową opłatę w dniu następnym, to jest 1 czerwca 2009 r., co też uczyniła. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z treścią art. 18 ust.12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 70 poz. 437) zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa w przypadku niedokonania wpłaty z tytułu korzystania z zezwoleń na sprzedaż alkoholu w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach o których mowa w art. 1V ust.7 wymienionej ustawy. Opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, stosownie do regulacji zawartej w art. 111 ust. 7 ustawy, wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. W sprawie poza sporem jest, że druga rata opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu została dokonana przez stronę po upływie terminu określonego wart. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. po 31 maja 2009 r. Skutkiem opóźnienia jest wygaśnięcie wydanych zezwoleń z mocy prawa, a wydanie decyzji przez organ l instancji ma jedynie charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że wydane stronie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i tak wygasły z dniem upływu bezskutecznego terminu do wniesienia przedmiotowej opłaty (drugiej raty) za korzystanie z tych zezwoleń, a sama decyzja organu l instancji dotyczy jedynie stwierdzenia faktu tego wygaśnięcia, które nastąpiło w dniu 1 czerwca 2009 r. Organ jednocześnie zaznacza, że w postanowieniach omawianej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi brak jest możliwości prolongowania terminu płatności za zezwolenie - poza termin ustawowy - niezależnie od okoliczności uzasadniających niedokonanie opłaty. Stanowisko takie zajął NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w wyrokach z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1449/2000, II SA/Po 1450/00, II SA/Po 1451/00. W tej sytuacji okoliczności podnoszone w toku postępowania przez Stronę, dotyczące powodu niezachowania terminu do zapłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie mogą mieć znaczenia dla oceny rozpatrywanej sprawy pomimo że opóźnienie było niewielkie. W aktualnym stanie prawnym organy administracji nie mają bowiem żadnej możliwości przywrócenia terminu do wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu również wówczas gdy opóźnienie nastąpiło z przyczyn usprawiedliwionych. Termin określony w art. 111 ust.7 w/w ustawy jest terminem prawa materialnego, w odróżnieniu od terminów procesowych i nie podlega przywróceniu, jak słusznie wskazał organ l instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.D.-J., zaskarżając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 12 pkt 5 w zw. z art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 57 § 4 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż druga rata opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu dokonana została przez stronę po upływie przewidzianego terminu mimo, że wpłata została dokonana w najbliższy następny dzień powszedni po ostatnim dniu terminu przypadającemu na 31 maja 2009 r. jako dzień ustawowo wolny od pracy. Skutkiem tego było nieuzasadnione utrzymanie w mocy przez SKO wydanej przez Wójta Gminy decyzji o wygaśnięciu wydanego zezwolenia na sprzedaż alkoholu Skarżąca wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Uzasadniając skargę strona podniosła, że zgodnie z art. 54 § 4 k.p.a. jeśli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie wpłata dokonana przez skarżącą w dniu 1 czerwca 2009 r. w poniedziałek, a więc najbliższy następny dzień powszedni po ostatnim dniu terminu przypadającego na dzień ustawowo wolny od pracy tj. na 31 maja 2009 r., jest wpłatą dokonaną w terminie przewidzianym w ustawie. Jej zdaniem przepisy określające obliczanie terminów ustawowych, których zachowanie warunkuje skuteczne dokonanie przez stronę czy to czynności procesowych czy też dokonania stosownych opłat, powinny być interpretowane i stosowane przy uwzględnieniu konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu, które wynikają z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 57 § 4 k.p.a. ma służyć nie tylko zdyscyplinowaniu strony do przestrzegania ustawowo określonych terminów, ale równocześnie nakazuje tak liczyć ostatni dzień tego terminu aby obiektywnie rzecz ujmując - strona miała zapewnione normalne warunki dla skorzystania z prawa do dokonania czynności procesowych czy też dokonania stosownych opłat także w ostatnim dniu terminu. Stąd też taka regulacja ustawodawcy, że jeśli ostatni dzień terminu przypada na niedzielę to wiadomym jest, że strona nie może w tym dniu dopełnić stosownych obowiązków nałożonych na nią ustawą. Organy winny także kierować się zasadą racjonalności ustawodawcy oraz ogólną zasadą zawarta w art., 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga jest niezasadna. W nauce prawa "terminem" nazywa się zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej poprzez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie. W stosunkach administracyjnoprawnych termin ma istotne znaczenie prawne. Ten element wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego jak i przepisy prawa procesowego. Stąd też wyróżnia się terminy materialne i terminy procesowe. Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Natomiast terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a w przypadku wszczęcia podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Uchybienie terminu procesowego wywołuje natomiast skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Strona może jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego oparte jest na kryterium charakteru normy prawnej wyznaczającej termin. Jeżeli norma prawna odnosi się bezpośrednio do sfery praw i obowiązków danego podmiotu, przewidziany w niej termin jest terminem materialnym. Jeżeli natomiast norma prawna jest elementem określonej procedury przewidzianej przez prawo, reguluje sposób działania organu lub sposób zachowania się podmiotu w toku procedury, mającej na celu ustalenie praw lub obowiązków tego podmiotu, wówczas termin przewidziany w takiej normie jest terminem procesowym. W ocenie Sądu termin do uiszczenia opłaty, o którym mowa w art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest terminem prawa materialnego, bowiem jego niezachowanie ma bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie udzielonego mu zezwolenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 57 § 4 k.p.a. należy stwierdzić, iż powołany przepis dotyczy terminów prawa procesowego. Różnica między obydwoma rodzajami terminów sprowadza się zatem do odmiennych skutków, jakie z ich upływem wiąże prawo. O ile bowiem uchybienie terminowi procesowemu powoduje skutek w sferze procesowej (np. niemożność skutecznego wniesienia odwołania), o tyle upływ terminu materialnego wywołuje co do zasady skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązkowo charakterze materialnoprawnym. W ocenie Sądu trafnie organy administracji publicznej zakwalifikowały w przedmiotowej sprawie termin o którym mowa w art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jako termin materialnoprawny. Skutkiem bowiem nieuiszczenia kolejnej raty we wskazanym terminie - tj. 31 maja - było stosownie do treści art. 18 ust. 12 pkt 5 przywołanej ustawy wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Utarte orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryna jednoznacznie podzielają pogląd, iż do terminów prawa materialnego nie stosuje się przepisów rozdziału 10 kodeksu postępowania administracyjnego co oznacza, że nie oblicza się tych terminów w sposób wskazany w art. 57 i że nie jest dopuszczalne ich przywrócenie na podstawie art. 58-60 k.p.a. Zatem choć koniec terminu do uiszczenia kolejnej wpłaty z tytułu posiadanych zezwoleń przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela) to termin ten, w ocenie Sądu mający charakter terminu prawa materialnego, do którego nie ma zastosowania przepis art. 57 § 4 k.p.a. jako odnoszący się do terminów prawa procesowego. Zaznaczyć także należy, iż ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewiduje możliwości prolongaty terminów dokonania wpłat a ich niezachowanie według ustawy skutkuje wygaśnięciem zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Podkreślenia wymaga fakt iż wyżej opisana okolicznością skarżąca nie mogła być zaskoczona, bowiem gdy ubiegała się o takie zezwolenie i miała do niej zastosowanie w/w ustawa to taki sposób uiszczania i terminów uiszczania wpłat była jej wiadoma. Jednocześnie biorąc pod uwagę, iż stronę skarżącą w niniejszej sprawie wiązał stosunek administracyjnoprawny wynikający z prawa publicznego, nie można do niego stosować konstrukcji wynikających np. z prawa cywilnego i należało poprzestać na analizie przepisów prawa administracyjnego. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2009 r., II GSK 81/09. Za nietrafny należy także uznać zarzut skargi naruszenia konstytucyjnej' zasady dostępności do Sądu wyrażonej w art. 45 i 77 Konstytucji, skoro w niniejszej sprawie skarżąca wniosła sprawę do Sądu, który rozpoznał jej skargę i wydał w pierwszej instancji wyrok objęty możliwością wniesienia skargi kasacyjnej. Te zatem okoliczności zadecydowały iż Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.