II SA/Go 735/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S.G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 5 lipca 2002 r. nr XXXVII/330/2002 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata K.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, zwiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów udzielonej skarżącemu nieopłaconej pomocy prawnej. S.G. wniósł skargę na uchwałę Nr XXXVII/330/2002 Rady Miejskiej z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie: zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Skarżący zarzucił, że uchwała naruszyła interes prawny i uprawnienia poprzez dyskryminację jego osoby i dóbr osobistych. Skarżący wskazał, że zaskarżony akt w swoich postanowieniach nie przewiduje pierwszeństwa wynajmu lokalu mieszkalnego osobom niepełnosprawnym. Wprawdzie przepis art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie nakłada na Radę Gminy obowiązku uregulowania w uchwale zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy osobom niepełnosprawnym, to jednak – w ocenie skarżącego – brak takiej regulacji stanowi dyskryminację osób niepełnosprawnych. Skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności na stałe, wymagającą pomocy innych osób. Zdaniem skarżącego brak regulacji w powyższym zakresie naraża osoby niepełnosprawne na ryzyko utraty zdrowia. Wniosek o przydział mieszkania komunalnego skarżący złożył już w 1996 r., jednak umowy najmu lokalu z nim nie zawarto. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2013 r. poz. 594) zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego musi poprzedzać bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a skarżący takiego wezwania do organu nie skierował. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że skarga jako niedopuszczalna powinna być odrzucona. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi oraz ustosunkował się do niej merytorycznie. Organ wskazał, że przepis art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie nakłada na rady gmin obowiązku uregulowania w uchwale warunków odnoszących się do osób niepełnosprawnych. W piśmie z dnia [...] pażdziernika 2013 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała traktuje go jak osobę niższej kategorii, ponieważ wyklucza zawarcie z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 101.ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2013 r. poz. 594) – dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1271) – dalej p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z treścią § 3 art. 52 jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Po myśli § 4 w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Przepis art. 53 § 1 stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast stosownie do treści § 2 w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. zastosowanie znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie taką odpowiedź udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2013, OSK 710/13 LEX nr 1309896). Jak wynika z akt sprawy, skarżący prowadził z Urzędem Miejskim bogatą korespondencję, której przedmiotem była m.in. zaskarżona uchwała Nr XXXVII/330/2002 Rady Miejskiej z dnia 5 lipca 2002 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego (data wpływu do organu – 24 czerwca 2913 r.) skarżący zarzuca, że uchwały Rady Miejskiej nie przewidują zawarcia umowy najmu z osobami niepełnosprawnymi. Podobne zarzuty skarżący sformułował w swoim piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do urzędu Miejskiego – 1 lipca 2013 r.). W ocenie Sądu wskazane powyżej pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. należy potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że na wskazane pismo skarżącego organ nie udzielił pisemnej odpowiedzi. Ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest swoistym środkiem zaskarżenia, dlatego nie budzi wątpliwości, że może być ono wniesione jednokrotnie. Oznacza to, że późniejsze pisma kierowane przez tę samą osobę, chociażby spełniały wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie mogą wywoływać skutków prawnych przewidzianych dla tej czynności prawnej. W postanowieniu z dnia 14 listopada 2012 r., I OSK 2694/12 (LEX nr 1248464) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela, zgodnie z którym skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, nie powoduje, że wezwanie takie jest prawnie bezskuteczne i nie może być traktowana tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa właściwego biegu. W tych okolicznościach sprawy należało uznać, że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał tryb o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. został zachowany. Przytoczony powyżej przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do wniesienia skargi legitymuje fakt naruszenia interesu prawnego. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. winno być aktualne, konkretnie wykazane oraz obiektywne. Ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się jedynie na subiektywnym odczuciu skarżącego, że jego prawa zostały naruszone. W wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. IV SA 346/93 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Mając powyższe na uwadze należało zatem zbadać, czy zaskarżona uchwała Nr XXXVII/330/2002 Rady Miejskiej z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie: zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, poprzez brak regulacji dotyczącej pierwszeństwa w zawieraniu umów z osobami niepełnosprawnymi, naruszyła interes prawny skarżącego. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. O tym jakiej treści regulacje winna zawierać uchwała stanowi ust. 3, zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej, 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W art. 22 ustawa stanowi, że z zasobu mieszkaniowego gmina wydziela część lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. W myśl art. 23 ust. 2 umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Z treści przytoczonych powyżej przepisów nie wynika, aby obligatoryjnym elementem uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy było zagwarantowanie pierwszeństwa w wynajmowaniu lokali osobom niepełnosprawnym. Ustawodawca przyznał gminie możliwość kształtowania zasad pierwszeństwa zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony oraz lokalu socjalnego (art. 21 ust. 3 pkt 3), ale nie dokonał zastrzeżenia, że takie pierwszeństwo winno być przyznane osobom niepełnosprawnym. Powyższy pogląd wydaje się nie budzić sprawie sporu, albowiem jak wynika z treści pism kierowanych do organu administracyjnego, również skarżący to stanowisko podziela. . Jak wyżej podniesiono skuteczne wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga udowodnienia, że skarżony akt narusza interes prawny skarżącego. Interes prawny ma natomiast zawsze swoje źródło w normie prawa materialnego. Dopiero naruszenie w ten sposób ukształtowanego prawa jednostki może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia jej interesu prawnego, o którym mowa we wskazanym powyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Wykazanie, że doszło do naruszenia interesu prawnego jest zadaniem osoby wnoszącej skargę. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem skargą actio popularis, a zatem wnoszoną w imieniu ogółu mieszkańców gminy, jej celem jest natomiast ochrona indywidualnych praw osoby ją wnoszącej. Z tych też powodów ustawodawca wymaga, aby skarżący wykazał, że jego interes prawny skarżonym aktem został naruszony. Analiza sprawy wykazała, że skarżący nie udowodnił iż poprzez brak w zaskarżonej uchwale regulacji dotyczącej pierwszeństwa w zawieraniu umów z mieszkańcami wspólnoty samorządowej gminy będącymi osobami niepełnosprawnymi, doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Wykazanie naruszenia interesu prawnego warunkuje przystąpienie do badania uchwały pod względem merytorycznym. Wypada przypomnieć, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest zjawiskiem obiektywnym, a zatem nie opiera się na subiektywnym odczuciu osoby wnoszącej skargę, że skarżony akt zawiera w swej treści postanowienia, które są dla skarżącego niekorzystne, bądź też nie zawiera takich postanowień, które w przekonaniu skarżącego stanowiłyby ochronę jego praw. Interes prawny, czy też prawnie chronione uprawienie, wynika zawsze z normy prawa materialnego i dopiero naruszenie tak ukształtowanego prawa może stanowić podstawę wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego powoduje oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.