II SA/Go 735/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr XVI/99/2012 w sprawie określenia stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 1. Rada Gminy [...] w dniu 26 kwietnia 2012 r. podjęła uchwałę nr XVI/99/2012 w sprawie określenia stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...]. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13; dalej u.p.t.z.). W § 2 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie przez operatora z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zgodnie z § 4 uchwały weszła ona w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Prokurator Regionalny dnia 12 lipca 2021 r. wniósł skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 16 ust. 4 u.p.t.z. przez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, a więc stawek o dyskryminującym charakterze. Zdaniem skarżącego delegacja zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania poprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminacyjne zasady. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, natomiast projekt uchwały zaopatrzono uzasadnieniem lakonicznym, w którym nie przedstawiono motywów jakimi kierował się organ przy podejmowaniu uchwały. Nie sposób ustalić jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu stawki, czy i jakie analizy przeprowadzono w tym przedmiocie przed podjęciem uchwały. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej uwzględnienie w całości przyznając rację skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. 4. Sprawa, zgodnie z wolą stron, została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. 5. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej, w szczególności zaś to czy uchwała odnosi się do takich kwestii jak np. jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz (wyroki NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13 i 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, CBOSA). 6. Wynika to z tego, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. Takich obligatoryjnych elementów nie zawiera uchwała, jej uzasadnienie, ani materiały stanowiące podstawę jej podjęcia. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.z.t. (w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.