II SA/Go 738/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świebodzinie na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r., nr XXVIII/361/2013 w sprawie uchwalenia statutu Osiedle [...] stwierdza nieważność § 23 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r. Nr XXVIII/361/2013 w sprawie uchwalenia statutu Osiedla, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 23 ust. 1 i ust. 2. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 37 ust. 4 tego aktu prawnego, poprzez wskazanie w § 23 ust. 1 uchwały że: "Dla dokonania ważnego wyboru Zarządu Osiedla na Zebraniu wymagana jest obecność co 1/20 uprawnionych do glosowania mieszkańców Osiedla", a w § 23 ust. 2 tejże uchwały, że: "O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej ilości mieszkańców, wybory mogą być przeprowadzone w tym samym terminie, po upływie 15 minut bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu.", pomimo że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru zarządu osiedla żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią członków zarządu osiedla. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 35 oraz art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( dalej - u.s.g.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 6 lutego 2013 r. (poz. 418). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu osiedla zawiera przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis stanowi rozwinięcie określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym osiedli. Natomiast w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił zakres unormowań, jakie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej. W myśl tego przepisu statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów. Prokurator wskazał, że zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest bardzo szeroki. Nie oznacza jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. Skarżący zanegował treść przepisów § 23 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały, które jego zdaniem w sposób istotny naruszają przepis art. 35 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g., albowiem ustawa o samorządzie gminnym dla ważności wyboru zarządu osiedla nie wprowadza wymogu zachowania żadnego kworum. Zatem każde wybory - bez względu na frekwencję – będą ważne. Analiza treści § 23 ust. 1 i ust. 2 statutu Osiedla prowadzi do wniosku, że są one całkowicie zbędne, gdyż wybory zarządu osiedla w sposób wyczerpujący reguluje ustawa o samorządzie gminnym. Przepis § 23 ust. 1 statutu pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g., który w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego obowiązujące na osiedlu. Przepis ten określa bowiem, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom osiedla uprawnionym do glosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór zarządu osiedla następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. W tych okolicznościach wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru, uznać należy za nieuprawnione. Zgodnie z § 135 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (DZ.U. nr 100 poz. 908) w uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r. Nr XXVIII/361/2013 w sprawie uchwalenia statutu Osiedla, w której treści zakwestionowano § 23 ust. 1 i ust. 2. Dla przypomnienia wskazać należy, że przepis § 23 ust. 1 uchwały stanowi że: "Dla dokonania ważnego wyboru Zarządu Osiedla na Zebraniu wymagana jest obecność co 1/20 uprawnionych do glosowania mieszkańców Osiedla", natomiast w myśl § 23 ust. 2: "O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej ilości mieszkańców, wybory mogą być przeprowadzone w tym samym terminie, po upływie 15 minut bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu." Skarga okazała się zasadna. Art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) przewiduje, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", a art. 5 ust. 3 stanowi, że "zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy". Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami", zaś ust. 3 pkt 2 tego przepisu przewiduje, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej". Art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g. ustala podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące zarządu osiedla, a więc organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. Przepis ten przewiduje mianowicie, że "sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Na podstawie art. 37 ust. 4 przepis ten stosuje się odpowiednio do organu wykonawczego osiedla, gdzie organem wykonawczym jest zarząd. Przepis ten jest bezwzględnie wiążący dla rady gminy podczas tworzenia i uchwalania statutu jednostki pomocniczej (por. A. Skoczylas w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", Warszawa 2011, s. 409, punkt 6), "w sposób kompletny regulując podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectw" (por. wyrok WSA w Opolu z 4 marca 2008 r., II SA/Op 561/07) i wytyczając w ten sposób radzie gminy dopuszczalne granice regulacji statutem sołectwa. W ocenie Sądu trafne są zarzuty skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g., poprzez wprowadzenie dla ważności wyboru organu wykonawczego Osiedla warunku w postaci określonego kworum osób uprawnionych do głosowania. Zaskarżona uchwała w § 23 ust. 1 i ust. 2 wprowadza dodatkowe, nie przewidziane Konstytucją ani ustawami zasady wyboru organu jednostki pomocniczej gminy. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przytoczony przepis oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w normie co najmniej rangi ustawowej. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jedną z podstawowych zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego oraz materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego. Przytoczony powyżej art. 36 ust. 2 u.s.g., ustalając podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia wymogów w zakresie zachowania przy wyborze organów określonego kworum uprawnionych do głosowania. Wynikający z § 23 ust. 1 uchwały warunek ważności wyborów Zarządu Osiedla w postaci obecności co najmniej 1/20 uprawnionych do głosowania stanowi ograniczenie czynnego prawa wyborczego, nadto w ocenie Sądu, konsekwencji ww. przepisu uchwały nie zmienia przepis § 23 ust. 2, w którym przewidziano możliwość przeprowadzenia wyborów w tym samym terminie, po 15 minutach, lecz bez względu na liczbę mieszkańców obecnych na głosowaniu. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminy wybory organów sołectwa będą ważne bez względu na liczbę osób obecnych na głosowaniu. W tej sytuacji, analizując treść omawianych przepisów uchwały, stwierdzić należy, że ważny wybór organu sołectwa mógł nastąpić już na "pierwszym" zebraniu, bez potrzeby ponawiania wyborów po 15 minutach (§ 23 ust. 2 uchwały). To z kolei może następnie nasuwać uzasadnione wątpliwości co zgodności z prawem wyboru organów dokonanego w trybie wynikającym z § 23 ust. 2 uchwały. Wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia prawa wyborczego przez organ stanowiący gminy, bez istnienia w systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, stanowi naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. przewiduje wprawdzie, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże art. 169 ust. 4 Konstytucji wprowadza wyraźne granice dla tego rodzaju statutowej regulacji: granice ustaw ("Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące"). Kształtując zatem, w ramach przyznanej swobody, zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, rada gminy musi uwzględnić obowiązujące prawo i granice zakreślone ustawami, W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu zaskarżona część uchwały, wprowadzająca ograniczenie czynnego prawa wyborczego wydana zatem została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził nieważność § 23 ust.1 i ust. 2.