II SA/Go 741/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r. nr XXVIII/359/2013 w sprawie uchwalenia statutu Osiedla [...] stwierdza nieważność § 23 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska, działając na podstawie art. 35 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.), podjęła w dniu 30 stycznia 2013 r. uchwałę nr XXVIII/359/2013 w sprawie uchwalenia statutu Osiedla. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2013 r., pod poz. 416. Prokurator Rejonowy złożył skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w części dotyczącej § 23 ust. 1 i 2 tej uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g. poprzez wskazanie w § 23 ust. 1 uchwały, że: "Dla dokonania ważnego wyboru Zarządu Osiedla na Zebraniu wymagana jest obecność co najmniej 1/20 uprawnionych do głosowania mieszkańców Osiedla", a w § 23 ust. 2 tejże uchwały, że: "O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej ilości mieszkańców, wybory mogą być przeprowadzone w tym samym terminie, po upływie 15 minut bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu.", pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru zarządu osiedla żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią członków zarządu osiedla. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 23 ust. 1 i 2. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2013 r. nr XXVIII/359/2013 w sprawie uchwalenia statutu Osiedla. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została ona wydana na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Pierwszy z powyższych przepisów określa kompetencję rady gminy do określenia w drodze statutu organizacji i działania jednostki pomocniczej gminy, drugi zaś stanowi, iż regulacje dotyczące wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych gminy stanowią akty prawa miejscowego. Taka ranga uchwał w sprawie nadania statutu osiedlom powoduje, iż kontrola ich legalności objęta jest kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako p.p.s.a.). Obligatoryjną treść statutu precyzuje art. 35 ust. 3 u.s.g. Mowa w nim, iż statut określa w szczególności: (1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; (2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; (3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; (4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji oraz (5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powyższe kwestie stanowią obligatoryjne elementy statutu. Ich brak powoduje, iż statut jest wydany z rażącym naruszeniem prawa (por. B. Jaworska - Dębska /w/ P. Chmielnicki, U.s.g. Komentarz, Warszawa 2013, LEX/el., t. 3 i 3a do art. 35). Ustawa określa jednocześnie fakultatywne elementy statutu przewidując możliwość powołania jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.). Nie określa jednak zamkniętego katalogu spraw, które mogą być objęte statutem. Wynika to z użycia w art. 35 ust. 3 u.s.g. wyrażenia "w szczególności" wskazującego na odstąpienie przez ustawodawcę od zasady numerus clausus przy konstrukcji kompetencji uchwałodawczej rady gminy. A zatem organ stanowiący gminy ma prawo uwzględnić w statucie również kwestie niewymienione w ustawie. Z zastrzeżeniem wszakże, iż muszą one mieścić się w ogólnym przedmiocie regulacji oddelegowanym do kompetencji prawodawcy lokalnego, czyli dotyczyć "organizacji i zasad działania jednostki pomocniczej gminy" (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, że ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Z zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, oraz przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Tym samym akty prawa miejscowego, wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii niedelegowanych prawodawcy lokalnemu ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy. Natomiast z art. 91 ust. u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zestawiając treść § 23 ust. 1 i 2 uchwały dotyczącego kworum niezbędnego dla dokonania wyborów zarządu osiedla, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g., który zgodnie z art. 37 ust. 4 zd. 2 u.s.g. ma odpowiednie zastosowanie do wyboru zarządu osiedla, należy przyznać rację prokuratorowi o sprzeczności obu przepisów. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa (odpowiednio osiedla) uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór ten następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i mocą czytelnej decyzji ustawodawcy nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołectwa (odpowiednio zarządu osiedla). W sposób niebudzący wątpliwości reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące na terenie osiedla. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 z d. 2 u.s.g. uznać należało § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w której określono, że dla dokonania wyboru zarządu osiedla wymagana jest obecność, co najmniej 1/20 uprawnionych do głosowania mieszkańców osiedla. W tych okolicznościach wprowadzenie w uchwale dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru zarządu osiedla (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r.,II SA 2112/01, LEX nr 81971, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Go 330/18). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 23 ust. 2 uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru zarządu osiedla w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 23 ust.1 uchwały. Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność § 23 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.