II SA/Go 75/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 maja 2010 r., nr XXXII/201/10 w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 1, § 2, § 3 ust. 1 i 2 i § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w dniu 27 maja 2010 roku podjęła uchwałę nr XXXII/201/10 w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W złożonej skardze Prokurator Rejonowy w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 1, § 2 § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 1. Jako postawę prawną podjęcia powyższej uchwały Rada Miejska podała art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.). W § 1 uchwały postanowiono, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może odbywać się w placówkach, w których prowadzona jest działalność handlowa w zakresie handlu detalicznego. Zgodnie natomiast z § 2 sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona w stałych punktach podawania napojów alkoholowych, w miejscach określonych w zezwoleniach jednorazowych i innych sezonowych miejscach podawania napojów alkoholowych tzw. ogródkach piwnych, gastronomicznych z zastrzeżeniem § 4. W § 3 ust. 1 uchwałodawca stwierdził, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 20 metrów bieżących, a w punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów bieżących od szkół, przedszkoli i placówek oświatowych w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, obiektów kultu religijnego, cmentarzy, zakładów opieki zdrowotnej, plaż i kąpielisk. Zgodnie z postanowieniem ust. 2 tegoż paragrafu podaną odległość stanowi najbliższa droga ogólnie dostępna, przeznaczona do ruchu pieszego, mierzono od wejścia do punktu sprzedaży do najbliższego punktu posesji zastrzeżonych instytucji, a w przypadku obiektów kultu religijnego do najbliższego punktu ich obrysu. W § 4 ust. 1 postanowiono, że ogródki piwne, gastronomiczne mogą być usytuowane bezpośrednio przylegając do budynku sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży lub w odległości nie większej niż 30 metrów bieżących od stałego punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży przy czym odległość mierzona jest w sposób określony w § 3 ust. 2. Zgodnie z § 5 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi. Natomiast w § 6 uchwały stwierdzono, że straciła moc uchwała Rady Miejskiej z dnia 1 grudnia 2004 roku w sprawie ustalenia liczby punktów oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oraz uchwały zmieniające. Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1, § 2, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 powyższej uchwały Prokurator podniósł w uzasadnieniu skargi, że w sposób rażący naruszają one art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przytoczony przepis w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez Radę Miasta norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego. Upoważnienie ustawowe dla rady gminy (miasta) w zakresie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad ich usytuowania oraz miejsc podawania napojów alkoholowych zawiera art. 12 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy. Stosownie do tych przepisów rada gminy ustala w drodze uchwały dla terenu gminy liczbę punków sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyższej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa), do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W zaskarżonej uchwale nie określono liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyższej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa). Żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu, nie upoważniał organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przez zwrot "zasady usytuowania miejsc" należy rozumieć położenie, lokalizację, umiejscowienie czegoś w terenie. Przepisy zaskarżonej uchwały wkraczają w materię ustawową dotyczącą bezwzględnego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych uregulowanej wprost w samej ustawie (art. 14 ust. 1-5), a jednocześnie nie dotyczą sytuacji określonej w art. 14 ust. 6 ustawy. Uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałby w ten sposób w zagadnienie zakazów, o którym mowa w art. 14 ustawy. Nie są również dopuszczalne jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężanie ustawowego katalogu miejsc chronionych. Nadto uchwała jako akt prawa miejscowego nie powinna zawierać postanowień stanowiących powtórzenie przepisów ustawowych. Stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej i skutkuje stwierdzeniem ich nieważności. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty zawarte w skardze złożonej przez Prokuratora Rejonowego za zasadne. Podniesiono, że faktycznie w zaskarżonej uchwale Rada Miejska nie określiła w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a tym samym wykroczyła poza granice delegacji ustawowej wynikające z tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zaznaczyć, iż Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przechodząc do sądowej kontroli uchwały Rady Miejskiej, stwierdzić należy, że w zakażonej części została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, bowiem powołana przez organ podstawa prawna – art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecna wersja obowiązująca – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356), w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez Radę Miejską norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ta cześć uchwały, która dotyczy kwestii uregulowanych w art. 12 ust. 2 ustawy, czyli zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Mając powyższe na uwadze, zgodzić trzeba się z Prokuratorem, że Rada Miejska podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z powołanego przepisu. Odnośnie zakresu delegacji wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dla organu stanowiącego gminy, utrwalony jest pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym pod pojęciem usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego, place zabaw dla dzieci. Przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych rada gminy (miasta) powinna precyzyjne określić zasady określające położenie tych punktów w stosunku do obiektów objętych ochroną wymienionymi w art. 14 ust. 1 ustawy. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczenia odległości determinuje względność otrzymanych wyników pomiarów kontrolujących, a tym samym oceny czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napoi. Rada gminy (miasta) wydając uchwałę w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy winna nadto mieć na uwadze cele jaki służy realizacja postanowień tej ustawy, których wyrazem i realizacją mają być zasady usytuowania w terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych i zadania wskazane w art. w art. 2 ust. 1 tejże ustawy. Realizując powyższe zamierzenia rada gminy winna odwoływać się do obiektywnych kryteriów np. mierników odległości między miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi wymienionymi w art. 14 ustawy. Mając na uwadze powyższą interpretację zakresu delegacji ustawowej udzielonej radzie gminy w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości należy stwierdzić, że postanowienia zawarte w § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały tym kryteriom nie odpowiadają. Rada Miejska określiła w powyższych paragrafach miejsca w których napoje alkoholowe mogą być sprzedawane, poprzez określenie rodzaju placówek handlowych w których mogą być sprzedawane napoje alkoholowe do spożycia poza miejscem sprzedaży (§ 1) oraz do spożycia w miejscu sprzedaży (§ 2). Takie określenie miejsc w których mogą być sprzedawane napoje alkoholowe nie odpowiada kryterium ich rozmieszczenia w terenie w rozumieniu wyżej wskazanym. Stanowi to więc przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w art. 12 ust. 2 ustawy. Dokonując oceny zgodności z prawem § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały należy mieć na uwadze, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów i zadań ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zasadami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeżeli cel jakiemu ma służyć realizacja poszczególnych postanowień ustawy jest wytyczony przez ustawodawcę wprost, a podmiot realizujący tą właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Przyjmując w uchwale kryteria określające usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych wobec innych obiektów organ stanowiący gminy powinien precyzyjne, w sposób jednoznaczny te kryteria określić. Winien unikać posługiwania się nieobiektywnymi, wieloznacznymi pojęciami. Określenie odległości między punktem sprzedaży napojów alkoholowych a obiektem podlegającym ochronie w metrach w przypadku nieprecyzyjnego sposobu mierzenia tej odległości (od jakiego do jakiego punktu), czy też określenie zbyt małej odległości może skutkować brakiem realizacji celów ustawy. W niniejszej sprawie budzi zastrzeżenie określenia w § 3 sposobu mierzenia odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych, a obiektami podlegającymi ochronie. Ustalając, że ustalona odległość jest mierzona po najbliższej drodze ogólnie dostępnej, przeznaczonej dla ruchu pieszego organ posłużył się z pojęciem wieloznacznym, niedookreślonym, powodującym wątpliwości interpretacyjne. Nadto mając na uwadze, iż odległość ta jest mierzona od wejścia do punktu sprzedaży do najbliższego punktu posesji objętych ochroną obiektów może się okazać, iż będą one znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie mimo, że droga publiczna przeznaczona do ruchu publicznego między punktem sprzedaży napojów alkoholowych a obiektem objętym ochroną będzie odpowiadała kryterium odległości określonemu w metrach. Te same uwagi należy odnieść do postanowień zawartych w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Nadto sposób określenia położenia ogródków piwnych w szczególności w punkcie 2 może doprowadzić do sytuacji, że będzie on znajdował się w bezpośrednim sąsiedztwie obiekty objętego ochroną co stanowi naruszenie celów jakie ma realizować ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części tj. § 1, § 2 , § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 (punkt 1 wyroku). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała, we wskazanej wyżej części, nie podlega wykonaniu (punkt 2 wyroku).