II SA/Go 753/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Rozpatrując po raz pierwszy przed tut. Sądem sprawę ze skargi H. i R. P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylającą i przekazującą do ponownego rozpoznania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie stwierdzenia zdatności do użytku wykonanego obiektu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie -Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w dniu 30 maja 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu. W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził zgodność do użytku garażu dwustanowiskowego, przebudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, położonego na terenie działki Nr [...] w [...], stanowiącej własność H. i R. P. oraz nałożył na w/w obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu dwustanowiskowego na podstawie art. 83 ust.1 i art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. w związku z art. 42 ust.3 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38 poz.229 ze zm/. Na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji uczestnika postępowania w niniejszej sprawie E.Z., Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w uzasadnieniu uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania wskazał, że przedmiotowy garaż, który wprawdzie należy rozpatrywać jako garaż dobudowany do innych budynków /jak określa to § 155 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki/ - nie narusza wskazanego przez organ l instancji przepisu § 161 ust.1 w/w rozporządzenia. Organ II instancji wskazał jednak, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wyjaśniono, czy lokalizacja budynku garażowego w odniesieniu do działki sąsiedniej /należącej do E. Z. spełnia wymagania § 12 rozporządzenia. Bowiem ust. 2 tego przepisu stanowi, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości dotyczące sytuowania budynków od granicy z działką sąsiednią określone w ust.1 la więc 4m bądź 3m od granicy działki/ z tym, że odległość między budynkiem istniejącym /na działce sąsiedniej/ a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m. W ocenie organu odwoławczego materiał zgromadzony w przez organ l instancji nie określa w sposób jednoznaczny, czy powyższy warunek w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej został spełniony. Te okoliczności spowodowały konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do jej uzupełnienia w tym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sądu z 30 maja 2007 r. - II SA/Go 175/07 stwierdzono, że kwestionowana decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. jest decyzją kasatoryjną, która zapadła z naruszeniem art.138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. W orzecznictwie NSA utrwalony został pogląd, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uchylając decyzję wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie wyjaśnił czy lokalizacja przedmiotowego budynku garażowego w odniesieniu do działki sąsiedniej, należącej do E.Z., spełnia wymogi § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Chodzi tu o dopuszczalność lokalizacji budynku w odniesieniu do granicy działki sąsiedniej. Konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności lokalizacji przedmiotowego garażu z § 12 w/w rozporządzenia mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na podstawie art.136 kpa wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł samodzielnie rozstrzygnąć sprawę skarżących i nie istniała potrzeba uchylania decyzji organu l instancji do ponownego rozpoznania. Wyrok ten się uprawomocnił. Decyzją [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270/, iż organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu odwołania jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2007 r. Nie mniej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany jest również uwzględnić nowe okoliczności, które zaistniały po wydaniu uprzedniej decyzji wyeliminowanej w/w wyrokiem. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu PINB w Z. nie uwzględnił w sprawie okoliczności, iż aktualnie teren działki, na której wybudowano omawiany budynek garażowy, jest objęty ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność tę organ powziął przy rozpatrywaniu sprawy wybudowania zbiornika na obornik zlokalizowany na nieruchomości w G. przy ulicy [...], stanowiącej własność uczestnika postępowania. Z wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika w tamtej sprawie, że działka [...] objęta jest planem zagospodarowania, przestrzennego z 25 maja 2006 r. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta G.. Natomiast PINB oparł się na ustaleniach z 25 listopada 2005 r., iż dla tego terenu brak jest obowiązującego planu. Co oznacza niezgodność ustaleń organu ze stanem faktycznym, a one są kluczowe dla sprawy, bowiem mogą determinować ewentualną konieczność wydania w sprawie decyzji w trybie art. 37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. Jednoczenia organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do możliwości uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji w zakresie odległości posadowienia przedmiotowego garażu od granicy działki sąsiada, a uczestnika niniejszego postępowania. Zdaniem organu przeprowadzenie chociażby w części postępowania dowodowego przez organ II instancji naruszałoby zasadę zawartą w art. 15 kpa, a to zasadę dwuinstancyjności. Zasada ta nie może być rozumiana w sposób formalny, bowiem strona ma prawo do dwóch postępowań prowadzonych przez dwa różne organy. Skargę na wyżej opisaną decyzję wniósł R. P. domagając się jej uchylenia w całości. W jego ocenie myli się organ II instancji powołując się na nowe okoliczności w sprawie. Stanowisko organu II instancji skarżący odbiera jako szykanę za jego odwołania od decyzji legalizujących samowolę budowlaną na działce sąsiedniej, to jest przy ulicy [...] w ramach prowadzonej działalności gospodarczej "R.", której to rozbudowa była sprzeczna z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nigdy nie był u nich na działce, z dokumentacji wybiera co mu jest wygodne, ale z niekorzyścią dla skarżącego. Garaż został postawiony w miejsce wiaty z tym samym przeznaczeniem. Mimo wyraźnego polecenia Sądu co do uzupełnienia przez organ II instancji swojego postępowania, ten organ nie uczynił nic, aby sprawę wyjaśnić i zakończyć. Podał ponadto, że był świadkiem lekceważącego stosunku pracowników Lubuskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co wzbudziło jego protest. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji zarówno co do objęcia działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, której to okoliczności organ nie wziął pod uwagę oraz co do stanowiska Sądu nakazującego organowi II instancji uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z rozporządzeniem z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i to nie tylko z powodu argumentów wyłuszczonych w niej przez R. P. Z akt administracyjnych załączonych do niniejszej sprawy, a nieopisanych przez organy w uzasadnieniach swoich decyzji wynika, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 4 lat. Cztery razy Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylał decyzje organu l instancji, mimo że zobowiązany był w wyniku wniesionych odwołań rozpatrzyć sprawę w całym jej całokształcie, czego z uporem nie czynił, nawet wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2007 r. A to po raz pierwszy 22 lutego 2005 r. i kolejno 19 lipca 2006 r., 5 lutego 2007 r. i 28 września 2007 r. Takie prowadzenie postępowania administracyjnego stanowi naruszenie art. 6, 7 i 12 kpa. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W wielu wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny (z 27 czerwca 1990 r. SA/Wr 137/90, z 18 listopada 2005 r. II OSK 218/05, 26 czerwca 2000 r. l SA/Ka 2408/98, 25 października 2006 r. l OSK 1377/05) stwierdził, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego Sądu oraz organu zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w innych orzeczeniach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym -zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie (wyrok WSA w Warszawie VI SA/Wa 2320/05). Tak więc argument Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do nałożonego przez Sąd w wyroku z 30 maja 2007 r. obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez ten właśnie organ - a nie organ l instancji - w czym upatruje uchybienia przez Sąd zasadzie wymienionej w art. 15 kpa - stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. W ocenie Sądu organ naruszył postanowienie art. 153 kpa w tej mierze i w konsekwencji stanowi to jedną z przyczyn uchybienia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska organu, co do zaistnienia nowych okoliczności, które zaistniały po wydaniu uprzedniej decyzji wyeliminowanej wyrokiem Sądu. W ocenie organu taką nową okolicznością w sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miasta G. z 25 maja 2006 r. w zakresie ustaleń planu dla terenu położonego przy zbiegu ulic [...], której to okoliczności do tej pory organy nie brały pod uwagę. Już z samej daty uchwały nr [...] Rady Miasta G. z [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. (Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego nr 68, poz. 1473) wynika, iż okoliczność ta istniała przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a konkretnie już wtedy gdy organ II instancji po raz drugi uchylał do ponownego rozpoznania sprawę w dniu 19 lipca 2006 r. Dopuszczenie dowodu z treści uchwały nie nastręcza żadnych trudności. Z ustaleń planu wynika bowiem, że dla działek przy ulicy W. nr [...] przewidziana jest funkcja mieszkaniowa przy jednoczesnej możliwości występowania na przedmiotowym obszarze usług pod warunkiem, że nie będzie to przeważająca forma użytkowa i nie będzie to negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie. Nie można zatem mówić, iż uzupełnienie materiału dowodowego wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ II instancji - skoro ten organ winien sprawę po wniesieniu odwołania, zgodnie z treścią art. 138 kpa, rozpoznać w całym jej całokształcie, w tym także w świetle uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie należy podzielić stanowisko skarżącego, iż opisany sposób rozpatrywania niniejszej sprawy przez organ II instancji stanowi naruszenie art. 8 kpa i wzbudza w nim przeświadczenie, że w sprawie nie decydują argumenty merytoryczne, ale pozaprawne. Te zatem łącznie okoliczności zadecydowały, iż Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 152 ustawy ppsa - uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, iż nie podlega ona wykonaniu. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.