II SA/Go 755/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny oddala skargę. Dnia 9 kwietnia 2014 r. T.G. otrzymał kartę powołania do odbycia od dnia [...] maja 2014 r. służby przygotowawczej w Centrum Szkolenia [...] – jednostce organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej. W dniu 29 maja 2014 r. T.G. złożył w Urzędzie Miasta wniosek o uznanie go za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny – synów D.G. oraz C.G.. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił uznania T.G. za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny. Organ uznał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek z art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 461 ze zm.). W myśl tego przepisu członkami rodziny żołnierza odbywającego czynną służbę wojskową, pozostającymi na jego wyłącznym utrzymaniu, są jego małżonek, dzieci, rodzice oraz osoby, względem których żołnierza obciąża obowiązek alimentacyjny, o ile nie uzyskują oni dochodu lub uzyskiwany przez nich dochód z jakiegokolwiek tytułu jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zdaniem organu istnieją dwie sytuacje, w których żołnierz ma prawo starać się o przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 128 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy: 1) gdy żołnierz założył rodzinę i usankcjonował prawnie swój związek występuje z wnioskiem do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o uznanie go za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny – art. 127 i 128 a ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Następnie zwraca się do dowódcy jednostki z wnioskiem o przyznanie zasiłku dołączając decyzję wójta (burmistrza, prezydenta miasta), 2) gdy żołnierz posiada dzieci z nieformalnego związku i ciąży na nim obowiązek alimentacyjny na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu – art. 128 cytowanej wyżej ustawy. Decyzję o przyznaniu zasiłku w tej sytuacji wydaje dowódca jednostki na podstawie udokumentowanego wniosku żołnierza. W tym przypadku nie wymaga się decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o uznaniu za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny, lecz przedstawia się wyrok sądu dowódcy jednostki. W sytuacji wnioskodawcy nie mają zastosowania przepisy art. 128 cytowanej ustawy z uwagi na to, iż nie stanowi on z matką dzieci i dziećmi, rodziny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co nie oznacza, że są kwestionowane jego stosunki i więzy z dziećmi. Dokumentem normującym wyżej wymienioną sytuację powinno być zatem prawomocne orzeczenie sądu o obowiązku alimentacyjnym względem dzieci. Na podstawie obowiązujących przepisów dzieci wnioskodawcy oraz ich matki nie można było zdaniem organu uznać za członków rodziny. Od powyższej decyzji T.G., reprezentowany przez pełnomocnika A.M., wniósł odwołanie do Wojewody, kwestionując zgodność z prawem i zasadność tego rozstrzygnięcia. Podniósł, że wydana decyzja jest krzywdząca dla dzieci. Mimo że wraz z ich matką żyje w związku nieformalnym oraz nie ma zasądzonych alimentów, mają wspólny budżet domowy. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. Poza przepisem art. 128 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP organ odwoławczy wziął również pod uwagę treść art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w myśl którego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści odwołania wynika, że T.G. oraz A.M. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Z załączonego do wniosku zaświadczenia o zarobkach A.M. wynika, że osiąga ona miesięczny dochód w wysokości 1.680,00 zł, tj. wyższy od wskazanego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 września 2012 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1026). Nie można zatem uznać, że D. i C.G. pozostają na wyłącznym utrzymaniu ojca. Na powyższą decyzję Wojewody T.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zarzucając naruszenie: - art. 128 ust 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż na ojcu pozostającym w nieformalnym związku z matką swoich dzieci, który nie ma zasądzonych prawomocnym wyrokiem alimentów, nie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania własnych dzieci - art. 92, 93, 95, 96 § 1, 97, 98, i 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez ich pominięcie i niezastosowanie zawartych w nich zasad sprawowania opieki i władzy rodzicielskiej przez rodziców niebędących małżonkami - art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., polegające na wybiórczym stosowaniu przepisów oraz stosowaniu własnej ich interpretacji, niezgodnie ze stanem faktycznym i na szkodę słusznego interesu strony, wbrew zasadnie pogłębiania zapytania obywateli do władzy publicznej, - art. 107 § 3 K.p.a. przez pominięcie argumentów skarżącego. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż zaskarżona decyzja prowadzi do zburzenia podstaw egzystencji rodziny, którą tworzą ojciec z synami oraz konkubiną. Skarżący wykonuje wszystkie obowiązki wchodzące w skład władzy rodzicielskiej, wynikające z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Decyzja Prezydenta Miasta, wskazuje, iż skarżący nie stanowi z dziećmi i ich matką rodziny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Tymczasem kodeks ten nie zna definicji pojęcia rodziny. Rodzinę definiuje się jako grupę naturalną opartą na związkach krwi, małżeństwa lub adopcji. Jest to grupa o charakterze wspólnoty, której podstawową funkcją jest utrzymanie ciągłości gatunkowej (biologicznej) społeczeństwa, stąd prokreacja dzieci jest istotną jej funkcją. Członkowie rodziny powiązani są nie tylko węzłami pokrewieństwa, lecz również związkami prawno-ekonomicznymi. Młodzi członkowie tej wspólnoty wspólnie korzystają z opieki oraz świadczeń materialnych. Więzy krwi w przedmiotowej sprawie nie są kwestionowane. Przepis art. 127 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP wskazuje podział żołnierzy na posiadających na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny albo na żołnierzy samotnych Żołnierzem samotnym w rozumieniu ustawy jest żołnierz lub osoba, o której mowa w ust. 1, niebędący w związku małżeńskim, prowadzący odrębne gospodarstwo domowe, samodzielnie zajmujący lokal mieszkalny lub dom mieszkalny, w którym jest zameldowany na pobyt stały, jeżeli nie ma innych osób zobowiązanych do pokrywania należności z tytułu zajmowania tego lokalu lub domu mieszkalnego (art. 127 ust. 2 ustawy). Natomiast przepis art. 128 ust. 2 wymienia członków rodziny żołnierza odbywającego czynną służbę wojskową, pozostających na jego wyłącznym utrzymaniu. Przepis ten w sposób szczegółowy określa katalog członków rodziny żołnierza pozostających na jego wyłącznym utrzymaniu. Uprawniony nie musi legitymować się aktem małżeństwa by zostać uznanym za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu dzieci. A contrario bezdzietny żołnierz może zostać uznany za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu małżonka. Barierą może być tu wyłącznie próg dochodowy. Skarżący nie zawarł związku małżeńskiego, jednak ma na wyłącznym utrzymaniu dwóch synów. Prawomocny wyrok zasądzający alimenty nie jest konstytutywną przesłanką ojcostwa. Zarówno Konstytucja, Kodeks rodziny i opiekuńczy, jak i ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP nie rozróżniają pojęcia dziecka małżeńskiego oraz dziecka pozamałżeńskiego. Zgodnie z art. 93 § 1 kodeksu rodzinnego władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom. Dzieci skarżącego nie zostały zrodzone ze związku małżeńskiego, jednakże uznał on swoich synów. Od ich urodzenia wykonuje przysługującą mu władzę rodzicielską i bierze udział w utrzymaniu małoletnich dzieci. W konkubinacie z A.M. skarżący pozostaje nieprzerwanie od 1997 r. Zatem dzieci przyszły już na świat we wspólnie prowadzonym gospodarstwie domowym. Artykuł 95 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zgodnie z którym władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw nie warunkuje obowiązku wychowywania dziecka od zasądzonych alimentów. Skarżący sumiennie wywiązuje się z obowiązku rodzica, dlatego A.M. nigdy nie miała potrzeby składać przeciwko niemu pozwu o alimenty. Zarobki A.M. w kwocie 1680,00 zł brutto nie pozwoliłby jej na zapewnienie standardów obecnego życia swojego i dzieci. Ponadto zarobki te, podzielone na trzy osoby dają kwotę niższą niż od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego. Uznanie, iż ojciec nie tworzy z synami rodziny prowadząc z nimi wspólne gospodarstwo domowe narusza art 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skarżący na skutek tego, iż nie zalegalizował swojego związku, pozbawiony został zasiłku w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę . Zasiłek ten jest mu niezbędny do zapewnienia środków niezbędnych do egzystencji jego rodziny opartej na więzach krwi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola działalności administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy przywołanej na wstępie ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP. W myśl art. 128 ust. 1 tej ustawy żołnierzom zasadniczej służby wojskowej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Członkami rodziny żołnierza odbywającego czynną służbę wojskową, pozostającymi na jego wyłącznym utrzymaniu, są jego małżonek, dzieci, rodzice oraz osoby, względem których żołnierza obciąża obowiązek alimentacyjny, o ile nie uzyskują oni dochodu lub uzyskiwany przez nich dochód z jakiegokolwiek tytułu jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (art. 128 ust. 2). Jeżeli łączny miesięczny dochód uzyskiwany przez osoby, o których mowa w ust. 2, jest niższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, zasiłek, o którym mowa w ust. 1, przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę a wysokością tego dochodu. Za dochód nie uważa się zasiłku rodzinnego (art. 128 ust. 4). Zasiłek nie przysługuje, jeżeli osoby, o których mowa w ust. 2, uzyskują łącznie dochód równy kwocie minimalnego wynagrodzenia, o której mowa w ust. 1, lub wyższy od niej (art. 128 ust. 5). Z kolei w myśl art. 128a ust. 1 ustawy żołnierzowi, z wyjątkiem żołnierza odbywającego czynną służbę wojskową poniżej trzydziestu dni lub pełniącego okresową służbę wojskową, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu, wypłaca się zasiłek w wysokości świadczenia alimentacyjnego, jednak nie wyższy niż kwota, o której mowa w art. 128 ust. 1. Wójt lub burmistrz (prezydent miasta), w drodze decyzji administracyjnej, uznaje żołnierza w czynnej służbie wojskowej albo osobę, której doręczono kartę powołania do tej służby, za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny albo za żołnierza samotnego. Decyzję wydaje się na udokumentowany wniosek uprawnionego albo członka jego rodziny, o którym mowa w art. 128 ust. 2. Przepisu nie stosuje się do okresowej służby wojskowej (art. 127 ust. 1). Żołnierzem samotnym w rozumieniu ustawy jest przy tym żołnierz lub osoba, o której mowa w ust. 1, niebędący w związku małżeńskim, prowadzący odrębne gospodarstwo domowe, samodzielnie zajmujący lokal mieszkalny lub dom mieszkalny, w którym jest zameldowany na pobyt stały, jeżeli nie ma innych osób zobowiązanych do pokrywania należności z tytułu zajmowania tego lokalu lub domu mieszkalnego (art. 127 ust. 2). Podniesione w skardze zarzuty przeciwko zaskarżonej decyzji miały na celu wykazanie, że skarżący wraz z konkubiną oraz ich wspólnymi dziećmi tworzą rodzinę w nie tylko rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale również art. 128 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Tymczasem w wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta stwierdził wprawdzie brak zaistnienia tej przesłanki, jednakże w zaskarżonej decyzji drugiej instancji Wojewoda uznał de facto argumentację skarżącego w tym zakresie, wyraźnie stwierdzając w uzasadnieniu, że wnioskodawca oraz A.M. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, przy czym na nich obojgu ciąży obowiązek dostarczania środków utrzymania małoletnim dzieciom. Natomiast okolicznością przesądzającą o odmownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego był po pierwsze fakt, że jego małoletni synowie nie pozostają na jego wyłącznym utrzymaniu (co stanowi podstawowy wymóg z art. 128 ust. 1 i 2), bowiem środki utrzymania dla rodziny pochodzą również z pracy zarobkowej A.M., a po drugie, jej miesięczne dochody są wyższe aniżeli kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (art. 128 ust. 1 w związku z ust. 5 ustawy). Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zaświadczenia o dochodach A.M. wynika, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających miesiąc maj 2014 r., w którym T.G. złożył wniosek o uznanie go za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny, jej dochód wynosił 1.680,00 zł. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 września 2012 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1026) wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2013 r. wynosiła 1.600 zł, przy czym kwota ta nie uległa zmianie przez cały 2013 rok. Odnosząc się do zawartego w końcowym fragmencie skargi zarzutu, iż osiągana przez A.M. z tytułu pracy zarobkowej kwota 1.680 zł brutto podzielona przez trzy jest niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego (tj. roku 2013), należy zwrócić uwagę, że przepis art. 128 ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP nie daje podstaw do stosowania tego progu dochodowego w odniesieniu do każdego z członków rodziny żołnierza z osobna. Przeciwnie – stwierdza on, że zasiłek nie przysługuje, jeżeli członkowie rodziny uzyskują łącznie dochód równy kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ust. 1 lub wyższy od niej. Zasadnicze przyczyny wydania decyzji odmownej nie były więc takie, jakich dopatrywał się skarżący, lecz były to po pierwsze – fakt niepozostawania małoletnich synów skarżącego na jego wyłącznym utrzymaniu oraz po drugie – niespełnienie kryterium dochodowego wynikającego z art. 128 ust. 1 w związku z ust. 5 ustawy. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że skarżący nie spełnił również przesłanki do przyznania zasiłku w wysokości świadczenia alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128a ust. 1 ustawy, bowiem przepis ten ustanawia wprost wymóg stwierdzenia obowiązku alimentacyjnego prawomocnym orzeczeniem sądowym, którym skarżący się nie legitymuje. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wojewoda poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiódł z nich prawidłowe wnioski, przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówił ich treść, jak również ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W toku przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie ma podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób stronniczy, przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, bądź prowadziły postępowanie mając na celu wydanie orzeczenia o ustalonej z góry treści. Zasady wynikające z art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. nie zostały zatem naruszone. W sprawie zostały zastosowane prawidłowe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 k.p.a. Brak jest również podstaw do uznania, aby naruszone zostały zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z art. 6, 7, 8 czy 9 k.p.a. Z uwagi na brak naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.