II SA/Go 756/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka -Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. J.N. wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej ( MGOPS ) o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad mężem A.N., legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2013 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji do [...] września 2015 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Burmistrz, w imieniu którego dział upoważniony zastępca Kierownika MGOPS, powołując się na przepisy art. art. 2 pkt 2, 3, 16a, 24 ust.1, ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm. ) odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji, przytaczając treść powołanych w podstawie prawnej regulacji prawnych stwierdził, iż w świetle poczynionych ustaleń faktycznych strona nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazał, iż wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z A.N., a małżonkowie nie posiadają wspólnych dzieci. Córka męża wnioskodawczyni z poprzedniego związku E.Z. zamieszkuje w województwie dolnośląskim i sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym dzieckiem. Mąż wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2013 r. nr akt [...] o niezdolności do samodzielnej egzystencji do [...] września 2015 r. Z wywiadu środowiskowego wynika, iż jest po udarze, ma niedowład lewostronny i afazję w związku z czym wymaga pełnej opieki osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu, którą sprawuje nad nim wnioskodawczyni. Dochód 2-osobowej rodziny wnioskodawczyni stanowi wyłącznie świadczenie rentowe A.N. i miesięcznie wynosi on 417,85 zł na osobę, a zatem nie przekracza ustawowego kryterium wynoszącego 623 zł. W odniesieniu do tych ustaleń organ I instancji wskazał, iż w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. zgodnie z powołanym przepisem art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom na których stosownie do ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U. z 2002 r., poz. 788; powoływanej jako: Kro ) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W aspekcie przesłanki dotyczącej obowiązku alimentacyjnego organ I instancji stwierdził, iż przepisy Kro nie stanowią o ustawowym obowiązku alimentacyjnym między małżonkami. Stosownie do przepisu art. 128 Kro obowiązek ten dotyczy krewnych w linii prostej oraz rodzeństwa. Zgodnie zaś z przepisem art. 130 Kro obowiązek alimentacyjny w postaci dostarczania środków utrzymania spoczywa na małżonku w sytuacji rozwiązania związku małżeńskiego, jego unieważnienia lub separacji, zaś żadna z tych sytuacji w sprawie nie zachodzi, bowiem wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z osobą niepełnosprawną. Dostrzegając regulacje art. 23 i 27 Kro stanowiące o obowiązku małżonków przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny organ stwierdził, iż nie uprawniają one do przyjęcia istnienia między małżonkami ustawowego obowiązku alimentacyjnego poza wskazanymi już przypadkami. Burmistrz stwierdził też, że nie została przez wnioskodawczynię spełniona także przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu, aby mówić o rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki musi zaistnieć wyraźny i bezpośredni związek ( czasowy oraz co do motywów) między rezygnacją zatrudnienia a podjęciem się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z poczynionych przez organ ustaleń (oświadczenie wnioskodawczyni) wynika natomiast, iż ostatnie zatrudnienie J.N. ustało w 1990r., zaś jej mąż A.N. za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym uznany został w 2012 r. Skoro więc nie zostały spełnione przesłanki z art. 16 a ust.1 ustawy oświadczeniach rodzinnych wnioskodawczyni nie nabyła prawa do wnioskowanego świadczenia. Nie ciąży bowiem na niej obowiązek alimentacyjny wobec męża, zaś rezygnacja z zatrudnienia nie była wynikiem jej świadomego wyboru, motywowanego koniecznością sprawowania opieki nad mężem. W odwołaniu od decyzji skarżąca wskazywała na pogarszający się stan zdrowia męża, powodujący, że od 2012 r. nie może podjąć zatrudnienia, co wpływa na ich sytuację finansową. Wcześniej podejmowała prace dorywcze i sezonowe, zaś w latach 1992 -2001 opiekowała się niepełnosprawną matką nie korzystając z żadnych świadczeń. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Rozstrzygając w przedmiocie odwołania skarżącej, w podstawach prawnych swej decyzji SKO powołało się na przepisy art. 2 ust. 1 , ust. 2 pkt 1 , ust. 3 i 4 , art. 4, 5 , 10 ust. 1 i art. 26 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ). Wskazało, też w części wstępnej decyzji, iż rozpoznawało odwołanie strony od decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania "świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna". W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, iż strona wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie "prawa do opiekuńczego" z tytułu sprawowania opieki nad mężem A.N.. Powielając ustalenia faktyczne organu I instancji, SKO stwierdziło, że "decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], wydaną przez Burmistrza, odmówiono przyznania stronie "świadczeń w formie zasiłku dla opiekuna" wobec uznania, że między małżonkami nie ma ustawowego obowiązku alimentacyjnego oraz " nie ma bezpośredniego związku między powstaniem niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a rezygnacją z zatrudnienia osoby sprawującej tę opiekę". Kolegium wskazało, iż z dniem 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ), przytaczając przesłanki warunkujące uzyskanie takiego świadczenia. Wskazało też na wprowadzoną tą ustawą zmianę art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także małżonkom, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Jednakże zmiana ta ( tj. art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ), stosownie do przepisu art. 26 ustawy o z dnia 4 kwietnia 2014 r. wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. zatem w chwili obecnej nie ma podstawy do przyznania stronie świadczenia ze względu na jasno określony termin wejścia wżycie ustawy. W skardze na tę decyzję J.N. wniosła o ponowne rozpoznanie jej sprawy wywodząc, iż ubiegała się o specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem i nie rozumie dlaczego Kolegium rozpatrywało jej sprawę pod kątem przyznania zasiłku dla opiekuna, nie wyjaśniając przy tym dlaczego nie przyznało jej wnioskowanego świadczenia. Wywodziła, iż o świadczenie z tytułu opieki nad mężem nigdy wcześniej się nie ubiegała. W odpowiedzi na skargę SKO, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu podtrzymał też jego pełnomocnik na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r. wykazała zasadność skargi. Przedmiotem zaskarżenia pozostawała decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. Przedmiotem decyzji organu I instancji była odmowa przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to jest jednym ze świadczeń rodzinnych przysługujących z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zostało ono wprowadzone do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( art. 16a ) z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548 ze zm.), obok funkcjonującego już w systemie świadczeń rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Kolejnym świadczeniem przysługującym z tytułu sprawowania opieki nad członkiem rodziny jest zasiłek dla opiekuna, wprowadzony z dniem 15 maja 2014 r. ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz. U. z 2014 r., poz. 567 ). Wskazana regulacja jest wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. sygn. K 27/13, stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i jej celem jest zrekompensowanie osobom pobierającym świadczenia pielęgnacyjne skutków jakie wywołała (wygaśnięcie z dniem 30 czerwca 2013r. z mocy prawa decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne) niekonstytucyjna regulacja wskazanych przepisów. W okolicznościach sprawy oczywistym jest, że skarżąca wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takiego też świadczenia odmówił jej Burmistrz. Z niezrozumiałych przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie strony przyjęło, iż dotyczy ono decyzji organu I instancji, odmawiającej J.N. zasiłku dla opiekuna i rozstrzygając w tym przedmiocie taką, nieistniejącą decyzję utrzymało w mocy. Zważywszy na treść części wstępnej decyzji SKO, przywołane w niej podstawy prawne i znaczną część wywodów uzasadnienia nie można bowiem przyjąć, iż organ II instancji rozpoznał odwołanie od decyzji, którą rzeczywiście wydał organ I instancji, tj. w przedmiocie wnioskowanego przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprawdzie w końcowej części uzasadnienia organ II instancji nawiązuje do nowych regulacji prawnych, zawartych w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nowelizujących dotychczasowe zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazując datę ich wejścia w życie (1 stycznia 2015r.) to nie można przyjąć, iż SKO zrealizowało obowiązki ciążące na organie odwoławczym. Uzasadnienie Kolegium nie zawiera bowiem żadnych rozważań dotyczących oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście, wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przesłanek nabycia prawa do świadczenia o jakie, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r., wystąpiła skarżąca. Zważyć należy, iż zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 Kpa). Oznacza to, że jego strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez organy administracji publicznej właściwe w sprawie. Temu uprawnieniu strony odpowiada obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpoznanie tej samej sprawy, którą rozpoznał organ I instancji oraz dodatkowo odniesienia się do zarzutów odwołania podniesionych przez stronę. Jak wynika z powyższych ustaleń i rozważań Sądu, organ II instancji nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku, czym w efekcie pozbawił stronę prawa do ponownego rozpoznania jej sprawy dotyczącej żądania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ), co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazać bowiem należy, iż rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie ocena legalności działalności administracji publicznej. Stwierdzenie, iż kontrolowana decyzja w sposób kwalifikowany narusza prawo powoduje jej uchylenie ( skasowanie ) przez sąd administracyjny, który sam nie rozstrzyga o przysługujących stronie prawach, bowiem nie zastępuje organu w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Skutkiem uprawomocnienia się niniejszego wyroku będzie obowiązek SKO ponownego rozpoznania odwołania skarżącej J.N. od decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji będzie miał na uwadze okoliczność zmiany od [...] stycznia 2015 r. stanu prawnego w zakresie przesłanek nabywania świadczenia o które ubiega się skarżąca.