II SA/Go 759/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2009 r. nr XXXVIII/306/09 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 3 ust. 2 załącznika nr 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania do uchwały nr XXXVIII/306/09 Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2009 r. w części obejmującej wyrażenie: "i w soboty w godzinach od 10.00 do 14.00". Uzasadnienie. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2009 r. Nr XXXVIII/306/09 w sprawie ustalenia we [...] strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. z 2015 r. poz. 460, dalej zwana - udp), poprzez uchwalenie prawa pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w soboty w godzinach od 10.00 do 14.00, z wyjątkiem przypadających w tych dniach dni świątecznych, podczas gdy z tego przepisu wynika, że opłatę za postój w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych miejscach pobiera się jedynie w dni robocze, zaś sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym przepisów ustawy o drogach publicznych nie jest dniem roboczym. Stawiając powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 załącznika nr 3 Regulaminu Strefy płatnego Parkowania do uchwały Nr XXXVIII/306/09 Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2009 roku, w części obejmującej wyraźenie: " oraz w soboty od 10.00 do 14.00". W uzasadnieniu skarżący podniósł, że bezpodstawne było określenie w załączniku nr 3 do uchwały, iż opłaty za postój w SSP będą pobierane także w soboty od godz. 10.00 do godz. 14. 00. Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 13 b ust. 1 udp opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 pobiera się za parkowanie w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Sobota nie jest jednak dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 i ust. 4 udp. Pojęcie dni roboczych nie jest zdefiniowane, ale definiuje się je w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedzielę oraz święta wymienione w ustawie. Z ustawy wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Prokurator wskazał na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, w której Sąd stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że uchwała została podjęta na tle stosowania art. 57 § 4 kpa. Dodatkowo skarżący podniósł, że z dniem 1 maja 2001 r. został w Polsce wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy, a w związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy. W ocenie skarżącego wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 udp wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Prokurator powołał się ponadto na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 3507/15, w której Sąd stwierdził, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa, co zostało przesądzone uchwała NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn.. I OPS 1/11, to z uwagi na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, dokonana prze Radę Miejską wykładnia pojęcia" dni robocze" była nieprawidłowa, gdyż sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 2 udp. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej treści uchwały NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, organ podniósł, że zgodnie z poglądami judykatury oraz orzecznictwa sądowego, ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały. Powołana przez skarżącego uchwała NSA w sentencji dokonuje wykładni wyłącznie przepisu art. 57 § 4 kpa i tylko w tym zakresie ma charakter wiążący. Organ zauważył, że w uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że przyjęty w uchwale sposób traktowania terminów kończących się w sobotę – na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy – nie oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny wprowadza do ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy nową kategorię takich dni, przy czym kategorię wywołującą skutki w innych gałęziach prawa. Organ podniósł, że wskazana uchwała dotyczy wykładni przepisu prawa procesowego, tymczasem art. 13b ust. 1 udp jest przepisem prawa materialnego, co również przemawia przeciwko objęciu tego przepisu ogólną mocą wiążącą przedmiotowej uchwały. Organ zwrócił uwagę, że w judykaturze prezentowany jest również pogląd opowiadający się przeciwko uznaniu soboty za dzień wolny od pracy na gruncie przepisów postępowania karnego, a także prawa cywilnego (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2003 r. sygn. IV KZ 43/03 oraz z dnia 4 pażdziernika 2001 r. sygn. I CZ 116/01). Stwierdzenie nieważności uchwały warunkowane jest ustaleniem, że wydana ona została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Wobec braku definicji legalnej pojęcia "dni robocze" oraz wobec braku uchwały NSA o mocy ogólnie wiążącej, która dokonywałaby wykładni pojęcia "dni robocze" w rozumieniu przepisu art. 13b ust. 1 udp, a także wobec niejednolitych poglądów orzecznictwa w tym zakresie, organ – mając na uwadze ustawę z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy – uznał, że sobota jako dzień, który nie jest uznany za ustawowo wolny od pracy jest dniem roboczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga była zasadna. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia 25 czerwca 2009 r. Nr XXXVIII/306/09 w sprawie: ustalenia we [...] strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie, wysokości stawek opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania, wydana została na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W pierwszej kolejności należy przywołać treść art. 13 ust. 1 udp. W myśl tego przepisu korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za: 1) parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania; 2) przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych 3) przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Stosownie do treści art. 13b ust. 1 opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W art. 13b ust. 3 i 4 ustawodawca zawarł delegację dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad określenia wysokości oraz sposobu pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania. Użyte w art. 13 b ust. 1 udp pojęcie "dni robocze" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym oraz administracyjnym pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedziele i święta wymienione w tej ustawie, z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Charakter soboty w rozważanym kontekście był przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że problem ten był przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego( por. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. V CZ 5/09) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11). W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11 NSA stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa. W tym miejscu należy wyjaśnić, że uchwała została podjęta na tle stosowania art. 57 § 4 kpa, który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Wprawdzie wskazana uchwała NSA podjęta została na tle przepisu prawa procesowego, jednak stanowi wyraz istotnych wątpliwości co do kwalifikacji soboty jako dnia roboczego. Powstałe wątpliwości mają swoje uzasadnienie w regulacjach prawnych. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie dekretu z dnia 20 lipca 1972 r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy Rada Ministrów została upoważniona do wprowadzenia w każdym roku kalendarzowym dodatkowych dni wolnych od pracy. Dekret ten dotyczył warunków udzielania dodatkowych dni wolnych od pracy w zakładach pracy i został uchylony przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Wolne soboty związane są ze zmianą Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy. Przypomnieć też należy, że z dniem 1 maja 2001 r. został w Polsce wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy, w związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy. W przedstawionych okolicznościach prawnych sprawy należy podjąć próbę odpowiedzi na pytanie, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty. Należy mieć przy tym na uwadze, że upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźnie i jednoznaczne, nie może opierać się na domniemaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Wykluczyć należy możliwość wykładni przepisu art. 13 b ust. 1 udp a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Wskazana ustawa zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacja dni wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są daniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z pozostałym ustawodawstwem regulującym czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy. Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym skoro zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, sobota powinna być traktowana na równi z dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa, to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 udp, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw prawnych do nałożenia, w drodze aktu prawa miejscowego, obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdów również w soboty. Kierując się powyższymi rozważaniami zaskarżoną uchwałę, w omawianym zakresie, Sąd uznał za wykraczającą poza granice władztwa prawodawczego Gminy, a zatem podjętą z istotnym naruszeniem przepisów prawa. . W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.