II SA/Go 760/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło - wydaną na wniosek W.P., złożony dnia [...] - decyzję Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] roku ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce o numerze ewid. [...], położonej przy ul. [...] w M. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż załatwiając wniosek z dnia [...] roku, decyzją Nr [...] z dnia [...], działając na podstawie przepisu art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1 , art. 61 ust. 1 oraz art. 52, 54, 55 i 56 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. -zwanej dalej ustawą o pzp), Burmistrz M. ustalił wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Określając rodzaj i zakres inwestycji organ l instancji wskazał, że polegać ona będzie na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przebudowie istniejącego segmentu z dostosowaniem funkcji w jeden lokal mieszkalny, rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego oraz innych niezbędnych urządzeniach technicznych związanych z inwestycją. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji stwierdził, że najbliższe sąsiedztwo inwestycji stanowi zabudowę bliźniaczą, z wyjątkiem dokonanej rozbudowy budynku [...] na działce nr [...], która wprowadziła nową wartość i zmieniła istniejący ład przestrzenny. Dokonana rozbudowa budynku [...] prawdopodobnie rozpoczęła ciąg możliwych zmian formy zabudowy polegającej na przejściu z bliźniaczej na zabudowę szeregową. Planowana inwestycja jest tego urzeczywistnieniem i wywołuje de facto zmianę formy zabudowy z bliźniaczej na szeregową na działkach [...]. Tendencja ta spowodowana jest małą powierzchnią użytkową segmentów zabudowy bliźniaczej oraz ich stosunkowo niskim standardem funkcji wewnętrznej oraz małą intensywnością wykorzystania powierzchni działek. W ocenie organu l instancji analiza dokonana w oparciu o art. 61 ust. ustawy o pzp wykazała, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej. Od decyzji organu l instancji odwołanie wnieśli L. D. i S. D., która na żądanie Kolegium wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu decyzji przedstawiając kopię aktu notarialnego — umowy darowizny na mocy której nieruchomość zabudowana o nr ewid. [...] położona w M., ul. [...] stałą się małżeńską wspólnością ustawową. Wskazywali, iż projektowana przez W.P. rozbudowa i przebudowa bliźniaka będzie usytuowana w granicy należącej do nich działki. Zarzucali, iż ich uwagi i zastrzeżenia wniesione w trakcie prowadzonego postępowania do projektu decyzji nie zostały uwzględnione przez organ l instancji. Podnosili, że rozbudowa budynku mieszkalnego na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, narusza ich interes prawny i jest niezgodna z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według nich decyzje o warunkach zabudowy na rozbudowę budynków mieszkalnych bliźniaczych na działkach [...] wydano z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 61 ustawy o pzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003r. , Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej: rozporządzeniem ) bowiem żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną budynków, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odwołujący wskazali również, że w sprawie rozbudowy budynku przez W. P. Burmistrz M. wydał w roku 2005 decyzję odmowną. W ocenie L. i S. D. architekt, przygotowujący projekt decyzji o warunkach zabudowy, swoje obowiązki wykonał nienależycie i nieetycznie. Usytuowanie projektowanego budynku wg zasad określonych w pkt II. A. 2 decyzji jest sprzeczne z warunkami technicznymi § 14 ust. 1 i § 2 i 71 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 kwietnia 2006 roku ( Dz.U. z 2003r, Nr 80, póz. 63). Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy jest także niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3, pkt 8 ustawy - Prawo budowlane w zakresie zachowania odległości pomiędzy budynkami a granicą działki oraz pomiędzy budynkami projektowanymi a budynkami istniejącymi na działkach sąsiednich, nasłonecznienia działki jak też jej przewietrzania i zasłaniania widoków. Teren działki odwołujących zostanie przysłonięty przez projektowany budynek. Ich zdaniem, tak znaczna zmiana zasad zabudowy i zagospodarowania działek może być przeprowadzona jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Planowana zabudowa pogarsza znacznie wskaźnik powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni całkowitej. Spowoduje też, w ocenie odwołujących, odcięcie znacznej części działki od dostępu do drogi publicznej tj. od ul. L., a co jest sprzeczne z przepisami przeciwpożarowymi i gospodarką nieruchomościami. Uchylając zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania SKO w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazało na przepis art. 59 ust. 1 ustawy o pzp zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać między innymi charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie inwestor w złożonym wniosku wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...]. Określając sposób zabudowy działki wskazał, że chodzi o jego rozbudowę o około 60m2 z przeznaczeniem na funkcje mieszkalną przy czym korpus główny budynku ma pozostać bez zmian, rozbudowa obejmować ma max. 8/12 i dwie kondygnacje naziemne, z założeniem rozbiórki budynku gospodarczego. Zdaniem organu II instancji, Burmistrz M. ustalając w kwestionowanej decyzji warunki zabudowy określił rodzaj i zakres inwestycji w sposób zbyt ogólnikowy. Nadto, w ocenie Kolegium, organ l instancji przekroczył swoje uprawnienia poszerzając treść wniosku. Wskazał bowiem w sentencji decyzji jako rodzaj i zakres inwestycji - po pierwsze: rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie podając na czym ma ona polegać, po drugie: przebudowę istniejącego segmentu z dostosowaniem funkcji w jeden lokal mieszkalny. Jest to - zdaniem organu odwoławczego - niezrozumiałe określenie, wobec wskazanej treści wniosku inwestora. Ponadto w sentencji organ l instancji przyjął, iż inwestycja polegać będzie na rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego podczas gdy wnioskodawca jedynie stwierdził, że zakłada rozbiórkę, a nie wnioskuje o rozbiórkę. Inwestor nie wymienił w ogóle w jakie urządzenia techniczne zamierza wyposażyć inwestycję, a mimo to Burmistrz poszerzył sentencję o tę część. W związku z tym SKO wskazało, iż treść wniosku inwestora wiąże organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to więc, że organ ten ma obowiązek precyzyjnego odniesienia się w decyzji do zamierzeń inwestycyjnych przedstawionych we wniosku i dokonania ich merytorycznej oceny. Jeżeli zaś dojdzie do wniosku, iż budzą one wątpliwości winien uprzednio wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 Kpa. Organ odwoławczy wskazał, iż niedokładne określenie warunków zabudowy w istocie czyni niemożliwym ustalenie na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. SKO wywiodło, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 — 5 ustawy o pzp. Celem takiego postępowania jest również ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 6 tej ustawy, po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, między innymi w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych stosownie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Organ II instancji zarzucił, iż w niniejszej sprawie organ l instancji analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części tekstowej zawęził jedynie do działki [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja. Nie wypowiedział się zupełnie w odniesieniu do całego obszaru analizowanego tj. działek [...]. W ten sposób organ l instancji uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to o tyle istotne, gdyż organ l instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dokonana rozbudowa działki [...] wprowadziła nową wartość i zmieniła istniejący ład przestrzenny rozpoczynając prawdopodobnie ciąg możliwych zmian formy zabudowy polegającej na przejściu z zabudowy bliźniaczej na szeregową. Wskazał, iż ocena organu l instancji nie może opierać się na prawdopodobieństwie lecz na stanie faktycznym i prawnym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podniosło, że orzekanie w sprawach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może regulować takich kwestii jak odległość od granicy planowanej inwestycji czy nawet posadowienie obiektów budowlanych. Te kwestie są rozstrzygane na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przedmiotem niniejszego postępowania nie mogła być też - zdaniem SKO - ocena czy zabudowa działek [...] jest zgodna z prawem czy też nie. Ustosunkowując się do decyzji nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium wyjaśniło, iż poprzednio złożony wniosek W.P. miał inną treść bowiem dotyczył rozbudowy budynku mieszkalnego, budowy budynku garażowe - gospodarczego oraz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Nie można więc przyjąć, iż Burmistrz M. ponownie orzekał w tej samej sprawie i poprzednia decyzja winna być wiążąca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący W.P. zarzucił, iż decyzja SKO została wydana z naruszeniem przepisów prawa ze względu na brak podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu l instancji, nadto narusza jego interes prawny ponieważ uniemożliwia mu rozpoczęcie rozbudowy budynku. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji. W uzasadnieniu wywodził, iż SKO zasadnie uznało zarzuty odwołujących się L. i S D., dotyczące lokalizacji planowanej inwestycji i zakresu robót budowlanych, za bezpodstawne wskazując, iż ewentualna niezgodność z warunkami technicznymi powinna być rozstrzygana na etapie postępowania administracyjnego w sprawie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro więc SKO zakwestionowało merytoryczność argumentów skarżących, uznając je jako bezpodstawne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, to tym bardziej niezrozumiałe jest więc wydanie decyzji uchylającej decyzję organu l instancji. Zarzucał, iż uzasadnienie decyzji jest niespójne merytorycznie i nie wskazuje jakimi przesłankami kierowało się SKO. Wywodził, iż wbrew stanowisku Kolegium sentencja decyzji o warunkach zabudowy jest jasna, zrozumiała i odpowiada jego wnioskowi. Inwestycja polegać będzie na rozbudowie i przebudowie istniejącego segmentu by w jej wyniku powstał jeden lokal mieszkalny. Zarzucał, iż sami odwołujący nie mają w kwestii planowanego przeznaczenia i sposobu użytkowania obiektu żadnych wątpliwości i nie podnoszą ich w swojej argumentacji, a SKO samo stwarza dla nich argumenty. Jego zdaniem ocena merytoryczności zapisów decyzji o warunkach zabudowy powinna należeć w tym przypadku do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i fakt interpretacji zapisów nie powinien być podnoszony do rangi uchybień w będących podstawą do jej uchylenia. Wywodził, iż decyzja o warunkach zabudowy jest swego rodzaju promesą dla zadań inwestycyjnych przedstawianych przez inwestora i tak powinna być traktowana. To, że wnioskodawca zakłada rozbiórkę obiektu budowlanego i taka możliwość została uwzględniona w decyzji o warunkach zabudowy, nie skutkuje tym, że inwestor musi ale może rozebrać budynek gospodarczy, co powinno być dla Kolegium zrozumiałe. Wskazywał, że rozbiórka tego typu obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę, a tylko zgłoszenia w administracji architektoniczno - budowlanej, a on tylko i wyłącznie ze względu na "trudny charakter sąsiadów" umieścił prośbę o rozbiórkę w swoim wniosku. Zarzucał, iż SKO nie rozumie zasad postępowania administracyjnego oraz zadań jakie powinna spełniać decyzja o warunkach zabudowy skoro uważa, iż inwestor, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy powinien przedstawić kompleksowy projekt budowlany, by nie narazić się na zarzut zbytniej "ogólnikowości". Wywodził, iż ocena Kolegium co do rzekomego "uchybienia" w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązkowi wynikającym z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pzp jest merytorycznie bezpodstawna. Jego zdaniem, analiza została przeprowadzona w sposób rzetelny. Kolegium dokonując odmiennej oceny wykazało się stronniczością, na co zapewne miały wpływ częste wizyty odwołujących w tym organie. Wskazywał, że należąca do S. i L. D. część obiektu jest nie użytkowana, a sami właściciele mieszkają i są zameldowani w zupełnie innym miejscu. Podnosił, iż sprawa ciągnie się już 4 lata i nie rozumie dlaczego Kolegium odcina się od swoich poprzednich decyzji i postępowań w przedmiotowej sprawie, motywując to faktem, iż wniosek inwestora miał inną treść skoro poprzedni wniosek jak i decyzja SKO również dotyczyły rozbudowy i przebudowy tego samego obiektu na tej samej działce, a Burmistrz orzeka w tej samej sprawie bodajże trzeci raz i tylko dla organu II instancji są to różne sprawy, bo raz jest we wniosku dodatkowo budynek gospodarczo garażowy, a raz go nie ma. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uznając, iż skarga nie wnosi nowych okoliczności. Podkreślało, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora i treść jego wniosku bezwzględnie wiąże organ prowadzący postępowanie w tym przedmiocie. Tymczasem organ l instancji w sentencji decyzji ustalającej warunki zabudowy w bardzo ogólny sposób określił rodzaj i zakres inwestycji nie odnosząc się do rozbieżności wynikających z wniosku, z którego jasno powinno wynikać czego inwestor zamierza dokonać w ramach planowanej inwestycji. Skoro bowiem korpus główny miał pozostać bez zmian to na czym polegać miałaby rozbudowa ( czy o około 60 m2 , czy o 8/12 m). Również doprecyzowania wymagał zamiar wnioskodawcy dotyczący rozbiórki budynku gospodarczego. Nadto Burmistrz poszerzył sentencję decyzji o urządzenia techniczne mimo, że inwestor o to nie wnioskował. Jest to o tyle istotne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Organ podkreślał, iż przedmiotem niniejszego postępowania był wniosek skarżącego złożony 27 kwietnia 2007 roku. W związku z tym Kolegium rozpatrywało sprawę w oparciu o jego treść, a nie o treść wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla kolejno planowanych zamierzeń skarżącego, złożonych wcześniej. Tak więc zarzut, iż Burmistrz M. orzeka w tej samej sprawie po raz kolejny nie jest zasadny, skoro złożony został nowy wniosek strony. Przykładowo wskazało, iż decyzją Nr [...] Burmistrz M. odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, budowie budynku garażowo-gospodarczego, zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr [...]. Proste porównanie treści wskazuje, iż wnioski nie dotyczyły tożsamych inwestycji. Wywodził, iż z akt sprawy wynika, iż Burmistrz M. dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, ale tylko w odniesieniu do jednej działki oznaczonej numerem [...]. Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 57 ust. 2 pkt 1 ustawy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Analiza dokonana przez organ l instancji nie spełnia tych wymogów, gdyż ogranicza się tylko do jednej sąsiedniej działki, organ nie wypowiedział się zupełnie w odniesieniu do obszaru analizowanego tj. działek nr [...] uchybiając obowiązkowi wynikającemu z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pzp. Skoro więc organ l instancji nie spełnił wszystkich wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy wydawaniu skarżonej decyzji, brak było podstaw do utrzymania jej w mocy. Odnosząc się do zarzutów stronniczości składu orzekającego Kolegium uznało, iż są one insynuacjami nie popartymi żadnymi dowodami . W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia uczestnicy postępowania S. i L. D. odnosząc się do skargi wywodzili, iż zakwestionowana przez nich decyzja organu l instancji podjęta została z naruszeniem przepisów prawa, co potwierdziło stanowisko SKO. Ich zadaniem zarzuty skargi są nieuzasadnione. Zaprzeczali też by należący do nich budynek mieszkalny nie był przez nich zamieszkiwany, a oni mieli wywierać presję na Kolegium. Ich wizyty w SKO były wyłącznie wynikiem korzystania z uprawnienia stron do zapoznania się z aktami sprawy. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 roku strona skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze, uczestnicy postępowania S. i L. D. wnosili o oddalenie skargi, a uczestnik postępowania M. J. o jej uwzględnienie. Prokurator, który przystąpił do sprawy wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja na mocy której SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło w całości decyzję Burmistrza M. z dnia [...] roku, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce o numerze ewid. [...], położonej przy ul. [...] w M. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpoznania odwołania S. i L D. Wskazać należy, iż w przypadku złożenia odwołania od decyzji organu l instancji obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej w całej jej istocie oraz odniesienie się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Innymi słowy oznacza to, iż organ II instancji rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie, a nie tylko w zakresie wyznaczonym przez zarzuty podniesione w odwołaniu. Uznanie zarzutów odwołania za nieuzasadnione nie zawsze zatem prowadzi do utrzymania w mocy decyzji przez organ II instancji. W związku z tym stwierdzić w tym miejscu należy, iż niezasadne były wywody skargi, iż organ II instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu l instancji skoro odmówił merytorycznej zasadności zarzutom ( w istocie ich części ) odwołania i za odwołujących poszukiwał argumentów przeciwko rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji Burmistrza. Realizacja przez organ II instancji funkcji postępowania odwoławczego polegającej na rozpoznaniu całokształtu sprawy niezależnie od zarzutów odwołania nie może być uznana za przejaw stronniczości tego organu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu l instancji wynikała z faktu: - ograniczenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części tekstowej jedynie do działki [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem na którym na być realizowana inwestycja, bez wypowiedzenia się co do całego terenu analizowanego tj. działek [...] . - zbyt ogólnikowego określenia w decyzji o warunkach zabudowy rodzaju i zakresu inwestycji, co nastąpiło bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, którym organ jest związany, a który w mniejszej sprawie wymagał uzupełnienia przez [ego doprecyzowanie, przy jednoczesnym wyjściu przez organ l instancji poza granice wniosku. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy tj w sytuacji gdy : 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, póz. 1588). Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w za1<> waTunkow, ó których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawyVa_wjjst 2;.tego_ paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". W świetle wskazanych regulacji organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenia określone zostały minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej. Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy akt administracyjnych sprawy ( na podstawie których orzeka Sąd - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako ppsa ) wynika, że - składająca się z części graficznej i tekstowej-analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżących została przeprowadzona. Kolegium zarzuciło, iż część tekstowa analizy ( k - 19 akt adm. ) zawężona została jedynie do działki [...] i brak jej w stosunku do całego obszaru analizowanego za który uznało działki nr 98, 95, 91, 90 i 89. Jak wynika z pkt II analizy pt. "Charakterystyka zabudowy sąsiedniej" objęła ona faktycznie jedynie działki o nr ewid. [...] w zakresie ich funkcji i gabarytów ( szerokość frontu, wysokość elewacji, nachylenia dachu, ilości połaci, pokrycia dachu i wysokości kalenicy ). W części graficznej analizy sporządzonej na mapie zasadniczej w skali 1:500 kolorem żółtym wyznaczony został obszar analizowany obejmujący działki o numerach ewid. [...]. Nadto wyznaczone zostały w tak zakreślonym obszarze istniejące kalenice dachów, istniejące linie zabudowy określone jako nieprzekraczalne, oraz istniejąca ale niezinwentaryzowana geodezyjnie zabudowa na działce 91. Uwidoczniony też został na działce nr 93 budynek mieszkalny do rozbudowy i budynek gospodarczy do rozbiórki. Zawartość części tekstowej analizy urbanistycznej wskazuje na zasadność stanowiska SKO, iż jej przedmiotem nie uczyniono całego obszaru analizowanego. Nadto podnieść należy - na co nie zwróciło uwago Kolegium - że również sposób wyznaczenia w części graficznej analizy (k - 18 akt adm. ) obszaru analizowanego wskazuje, iż jego granice zostały ustalone niezgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z tym przepisem wymagane jest by granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora. Oznacza to w konsekwencji, iż każdą granicę działki inwestora powinie z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić co najmniej minimalna odległość wymieniona w ust. 2 § 3 rozporządzenia ( podobnie vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 roku , IV SA/ Wa 252/05 - LEX nr 191978 ). Z załącznika graficznego do analizy wynika, że rozpoznając sprawę organ l instancji nie wyznaczył minimalnego obszaru analizowanego wokół działki 93, na której skarżący planuje wnioskowaną inwestycję. Obszar analizowany został wyznaczony bowiem jedynie od strony granic działki inwestora z działkami [...] , przy czym wątpliwym jest - ze względu na wynikającą z analizy szerokość frontu działki ( ok. 10-11 metrów ) - czy osiąga on z obu tych stron minimalną szerokość przewidzianą w przepisach rozporządzenia. Natomiast od strony dwóch pozostałych granic działki inwestora wyznaczone granice obszaru analizowanego pokrywają się z granicami działki nr [...]. Wyznaczenie obszaru analizowanego w trybie wskazanym w ust 2 § 3 rozporządzenia stanowi wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o pzp zatem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. ( vide: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 roku WSA w Białymstoku, II SA/ Bk 677/04 -ONSAiWSA 2006/2/54 ). Tym samym prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego jest konieczne dla właściwego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ( wyrok z dnia 23 października 2006 roku , IV SA/Wa 1388/06 - LEX nr 284501 ), iż już sama konieczność ponownego określenia obszaru analizowanego, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu l instancji w trybie art. 138§ 2 Kpa. Wskazać bowiem należy, iż dysponując wadliwą analizą urbanistyczną organ l nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji. Zatem konsekwencją ponownego ( tym razem prawidłowego ) ustalenia granic obszaru analizowanego przez organ l instancji będzie zweryfikowanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie wskazał, iż organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy związany jest zakresem wniosku inwestora. O tym bowiem jaka jest treść żądania strony decyduje ona sama, a nie organ do którego skierowane jest jej żądanie. Wymagania w zakresie treści wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy precyzuje przepis art. 52 ust 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o pzp. Wniosek powinien zawierać : 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. W przypadku gdy wniosek nie zawiera ustawowo wskazanych wymogów zachodzi konieczność jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 Kpa. Jednym z wymogów wniosku jest określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Zasadnie organ II instancji podniósł, iż we wniosku skarżący raz wskazał iż proponowany sposób zabudowy działki to rozbudowa budynku mieszkalnego o ok. 60 m2 ( pkt 1.1), a w pkt II. 1 lit. b określając gabaryty obiektu wskazał odmiennie , iż korpus główny pozostaje wprawdzie bez zmian, ale rozbudowa to "max. 8/12 m", co daje 96 m2. Tych rozbieżności wniosku nie pozwalających na ustalenie na czym ma polegać planowana rozbudowa organ nie usunął. W decyzji z dnia [...] roku zawarł natomiast opis inwestycji sformułowany tak ogólnie, że nie precyzuje on w ogóle na czym w istocie ma polegać planowana rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego dając zbyt szerokie pole do działania inwestorowi i w przyszłości uniemożliwiając organowi wydającemu pozwolenie na budowę kontrolę zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy ( art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego. ). Podnieść dodatkowo należy, iż zawartość akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wskazuje, iż wniosek skarżącego z dnia 27 kwietnia 2007 roku nie spełniał wymogów ustawowych. Nie zawiera on bowiem szkicu graficznego planowanej rozbudowy, wymaganego przepisem art. 64 ust.1 pkt 2 lit b ustawy o pzp. Taki szkic powinien zawierać charakterystykę urbanistyczno - techniczną planowanej inwestycji, pozwalającą na stwierdzenie czy można ją dostosować do parametrów, cech i wskaźników zabudowy już istniejącej w otoczeniu . Zgodzić się również należy, iż organ II instancji zasadnie uznał, iż w sposób dostateczny nie została wyjaśniona kwestia rozbiórki istniejącego budynku gospodarczego. Jego dalsze istnienie czy rozbiórka w związku z planowaną rozbudową ma znaczenie chociażby dla oceny dopuszczalnych gabarytów nowej zabudowy. Wbrew zarzutom skargi SKO nie wymaga by na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor przedkładał projekt budowlany, ale jedynie by skonkretyzował wniosek zgodnie z wymogami ustawy o pzp, a organ l instancji orzekał w granicach takiego wniosku. Odnośnie zarzutów skarżącego, że Kolegium "odcina się od swych poprzednich decyzji", to wyjaśnienia wymaga, iż skarżący składał trzy wnioski o ustalenie warunków zabudowy. Pierwszy z nich z dnia [...] roku, miał przedmiot inny niż wniosek z dnia [...] roku i załatwiony został decyzją Burmistrza M. z dnia [...] roku o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Drugi wniosek z dnia [...] roku został przez inwestora ostatecznie cofnięty pismem z dnia [...] roku, co spowodowało umorzenie postępowania administracyjnego nim wywołanego. Wskazane wnioski spowodowały wszczęcie odrębnych od niniejszej spraw administracyjnych. Niniejsza sprawa bowiem wywołana została dopiero wnioskiem z dnia [...] roku i do tego wniosku organ l instancji miał się odnieść. Zarzut skarżącego, iż kwestionowana decyzja narusza jego interes prawny bowiem uniemożliwia mu rozpoczęcie budowy nie mógł zostać uwzględniony. Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie przepisów prawa. Wyrażona w art. 6 Kpa zasada praworządności obligowała zatem organ odwoławczy, w sytuacji stwierdzenia, iż zaskarżona odwołaniem decyzja organu l instancji narusza prawo do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zasadne uchylenie przez SKO decyzji organu l instancji obligować będzie ten organ do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy przez zbadanie czy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z uwzględnieniem innych wymagań określonych w przepisach szczególnych, a także dotyczących właściwego opracowania analiz graficznej i tekstowej stanowiących załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W świetle powyższego, działając na podstawie art. 151 ustawy ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.