II SA/Go 760/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J.M. i J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...]. 1. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta wskazując na treść art. 47a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. t.j. z 2006 r. Nr 170, poz. 1217 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) poinformował J. i J. małżonków M. o ustaleniu dla nieruchomości zabudowanej budynkiem o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], numeru porządkowego 50. W dniu [...] czerwca 2010 r. J. i J. małżonkowie M. złożyli w Urzędzie Miasta pismo zatytułowane ,,zażalenie", adresowane do ,,organu II instancji". W piśmie tym strony wskazały, iż zażalenie dotyczy postępowania Urzędu Miasta w sprawie nadania nowego numeru porządkowego dla budynku – pawilonu handlowego przy ul. [...], który ich zdaniem winien posiadać numer 46. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami przekazał akta niniejszej sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu jako organowi odwoławczemu celem rozpatrzenia zażalenia. 2. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wskazanego "zażalenia" zwróciło wniosek J. i J. małżonkom M.. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż jest organem niewłaściwym w niniejszej sprawie i z tego powodu zgodnie z treścią art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) za uzasadnione uznał zwrócenie wniosku podmiotowi, który go wniósł. W wyniku złożonego przez J. i J. małżonków M. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż wniosek stron nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wskazano, iż w sprawie nie wydano postanowienia ani decyzji w postępowaniu administracyjnym, a zaskarżone pismo zostało wydane w ramach czynności materialno - technicznej organu administracji publicznej. Nie przysługuje też w sprawie nie żaden środek odwoławczy i nie można zatem ustalić organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia. Zgodnie zaś z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia. 3. Na postanowienie J. i J. małżonkowie M. wnieśli do tutejszego Sądu skargę. W jej treści podnieśli, iż nie wyrazili zgody na dokonanie przez organ zmiany w numeracji budynku (pawilonu handlowego) przy ul. [...] stanowiącego ich własność, który ich zdaniem nadal powinien posiadać numer 46 nie zaś 50. Zdaniem skarżących postępowanie przeprowadzone przez SKO dotknięte zostało wadami wynikającymi z rażącego naruszenia przez organ przepisów prawa w tym art. 7, 10, 17, 28, 30, 35, 66 § 3, 77, 80, 92 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W świetle wskazanych przesłanek należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. 5. Kwestie związane z nadawaniem numeru porządkowego nieruchomości zostały uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Stosownie do treści do art. 47 a ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym o dnia 19 października 2010 r. do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera, między innymi, numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Zgodnie z ust. 5 art. 47a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. W stanie prawnym obowiązującym w dacie prowadzenia sprawy przez organ drugiej instancji brzmienie wskazanych przepisów było identyczne. 6. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a jej następstwem jest m.in. administracyjny obowiązek oznaczenia nieruchomości przez właściciela (art. 47b ust. 1 - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Analiza przepisów dotyczących nadawania numerów porządkowych nieruchomościom na tle orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, iż następuje to w formie czynności materialno-technicznej także wtedy, gdy jest to czynność odmowna (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 6/07, publ. LEX nr 447879, także wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2002 r., SA/Bk 1074/01 (niepubl.); wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., IV SA/Wa 853/08 (niepubl.); wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 stycznia 2010 r. III SA/Lu 441/09; wyroki WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2006 r., III SA/Łd 141/06 (niepubl.) oraz 18 kwietnia 2007 r., III SA/Łd 592/06 (niepubl.). Za takim stanowiskiem przemawiała fakt, iż zasadą "trybu decyzyjnego" jest jego zastosowanie, gdy wynika to on z przepisu prawa. Inaczej mówiąc, gdy obowiązuje przepis prawa uzasadniający załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, z którego treści wysnuć można wniosek - choćby w sposób pośredni, iż rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji. Stworzona w nauce prawa teoretyczna konstrukcja decyzji administracyjnej, której poszczególne elementy zostały recypowane m. in. przez art. 104 oraz art. 107 k.p.a., ułatwiają w razie wątpliwości ustalenie, czy przewidziana w prawie materialnym forma załatwienia danej rodzajowo sprawy odpowiada pojęciu decyzji administracyjnej. Wobec tego stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (por. orzeczenie NSA z dnia 17 grudnia 1985 roku, III SA 988/85, ONSA nr 2/1985). Odnotować należy jednak, iż w orzecznictwie pojawiły się poglądy dopuszczające możliwość wydania decyzji, ale tylko w przypadkach odmowy nadania lub zmiany numeru porządkowego nieruchomości, czyli nieuwzględnienia wniosku strony (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 lipca 2006 r., II SA/Ol 248/06 (niepubl.); wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2010 r. III SA/Kr 201/10 (niepubl.). Nie ma natomiast w orzecznictwie sporu, iż nadanie numeru porządkowego następuje wyłącznie w drodze czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu do sądu (art. 3 § 2 pkt 4 w z zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a.). 7. Z tych względów całkowicie błędne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w przedmiocie nadania numeru porządkowego brak jest drogi, trybu administracyjnego i właściwości organu, w ramach których skarżący mogą kwestionować zarówno czynność administracyjnoprawną nadania numeru porządkowego, jak i domagać się jej zmiany. Niezależnie bowiem od specyfiki pism skarżących, z analizy ich zarzutów niewątpliwie wynika brak akceptacji co do nadanego nieruchomości położonej w [...], o numerze działki [...], numeru porządkowego - 50. Wskazać należy, iż poza błędnym i niepopartym argumentacją prawną stanowiskiem dotyczącym normatywnej regulacji nadawania numerów porządkowych, nie sposób także w sprawie dociec, o zwrocie jakiego wniosku jest w obu postanowieniach mowa. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by czynność nadawania numeru zainicjowali wnioskiem skarżący. Wprawdzie wniosek ten jest wymieniony jako załącznik 1 do pisma z dnia [...] czerwca 2010 r. przekazującego "zażalenie skarżących", jednak w aktach administracyjnych się on nie znajduje (w uzasadnieniach obu postanowień nie jest on także wymieniony i sprecyzowany). Nadto, gdyby taki został złożony to jego badanie należy, w zakresie nadawania numeracji porządkowej, do właściwości organu gminy wymienionego w art. 47a ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego na zasadach rozważonych wyżej. Niezależnie zresztą od tej kwestii zadaniem Samorządowego Kolegium Samorządowego, wobec przekazania mu pisma wniesionego przez skarżących w dniu [...] czerwca 2010 r. (zatytułowanego jako "zażalenie"), było w pierwszej kolejności ustalenie, jaki charakter materialnoprawny miała czynność nadania numeru porządkowego oraz w jakim trybie następuje w tym przedmiocie procedowanie i przed jakim organem. Następnie zaś, pamiętając o zasadach pogłębienia zaufania oraz informacji (art. 8 i 9 k.p.a.) organ winien ustalić rzeczywistą intencję skarżących w stosunku do kwestionowanej czynności i po zakwalifikowaniu go wedle kryteriów treściowych ustalić właściwy organ do jej rozpoznania. W szczególności, mając na uwadze przedmiot sporu oraz brak jakiegokolwiek pouczenia skarżących o przysługujących im środkach prawnych w zawiadomieniu o dokonaniu czynności z dnia [...] lutego 2010 r., należało wyjaśnić, czy pismo określane przez nich jako "zażalenie" jest wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., czy też wnioskiem o zmianę numeru porządkowego lub też jakimś innym środkiem prawnym odnoszonym do treści czynności materialno-technicznej nadającej numer porządkowy. Z tych względów oba zaskarżone postanowienia, jako wydane z obrazą przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 66 § 3, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. art. 126 k.p.a. mogących mieć wpływ na wynik sprawy należało uchylić (art. 145 §1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.).