II SA/Go 765/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłek rodzinny oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 5 ust. 1 i 4 w zw. z art. 3 pkt 2 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn.zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił M.R. przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko K.R.. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę odmowy przyznania zasiłku stanowił fakt, iż dochód rodziny wnioskodawcy w 2002 r. (33.629,10 zł) wyniósł w przeliczeniu na osobę 934,14 zł zatem przekroczył kryterium ustawowe czyli 504,00 zł. Ustalając sytuację dochodową rodziny uwzględniono zaświadczenia Urzędu Skarbowego o dochodach uzyskanych przez małżonków A. i M.R. w 2002 r., nie wzięto natomiast pod uwagę wnioskowanej utraty dochodu M.R., wynikającej z dostarczonej wraz z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. umowy o pracę z dnia [...] stycznia 2005 r. Umowa ta, dotycząca zatrudnienia u tego samego pracodawcy, wskazywała inną kwotę miesięcznego wynagrodzenia niż w 2002 r., co w ocenie organu nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, iż z tych powodów nie przysługują także dodatki do zasiłku rodzinnego. W odwołaniu M.R. wskazał, że przepisy na podstawie których wydano decyzję nie uzależniają utraty dochodu od pojęcia źródła tego dochodu, zatem dokonując interpretacji przepisów ustawowych organ naruszył prawo poprzez przyjęcie dodatkowej przesłanki "źródła dochodu". Podniósł także, iż należało uwzględnić zawarcie z pracodawcą nowej umowę o pracę w dniu [...] stycznia 2005 r. na ½ etatu w związku z podjęciem nauki a ponadto fakt, że zmniejszenie wynagrodzenia nie było jednorazowe i radykalne gdyż od 2002 r. umowa o pracę była zmieniana kilkukrotnie, co winien ustalić organ w postępowaniu. Wątpliwości odwołującego budził również termin wydania zaskarżonej decyzji, która w jego ocenie nie wymagała prowadzenia postępowania przez okres miesiąca, lecz winna być wydana niezwłocznie, zgodnie z przepisem art. 35 Kpa. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając w trybie odwoławczym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 4, art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał za prawidłowy stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji oraz podzielił stanowisko, zgodnie z którym zmniejszenie wynagrodzenia nie stanowi utraty dochodu, która ma miejsce w sytuacji gdy następuje całkowita utrata zatrudnienia, a co za tym idzie utrata dochodu. Organ drugiej instancji nie uznał za zasadny także zarzutu przekroczenia terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 Kpa wskazując, że ostatni dokument w sprawie doręczono na wezwanie organu w dniu 10 maja 2005 r., natomiast decyzja wydana została w dniu [...] maja 2005 r. M.R. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając jej naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i wydanie decyzji odmownej na podstawie nieistniejącej przesłanki. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w przypadku orzeczenia co do istoty sprawy, skarżący domagał się także doliczenia odsetek ustawowych do poszczególnych świadczeń od dnia ich wymagalności do dnia zapłaty. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy obydwu instancji przyjęły dowolna i błędną interpretację pojęcia "utraty dochodu". Wskazując na treść dwóch publikacji skarżący wywiódł, że za utratę dochodu należy traktować także obniżenie dochodu, które nastąpiło na skutek zmiany źródła dochodu, zmiany wymiaru czasu pracy, obniżenia wynagrodzenia w wyniku zmiany w tym zakresie umowy o pracę (Renata Górecka w "Pracodawca jako płatnik świadczeń rodzinnych" Prawo Pracy 2005/3/22 oraz Elżbieta Lis "Zasiłki z ubezpieczenia społecznego oraz świadczenia rodzinne str. 90 Warszawa-Zielona Góra 2005 wyd. UNIVERS). Nadto skarżący, podobnie jak w odwołaniu, opisał okoliczności świadczące w jego ocenie, iż nastąpiła utrata dochodu pomiędzy rokiem 2002, a rokiem 2005, w związku z czym organy administracji publicznej, naruszając świadomie prawo, pozbawiły go przysługujących mu uprawnień.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo uzasadniając prawidłowość zastosowanej wykładni przepisu art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wskazał, iż w znowelizowanym od 1 września 2005 r. art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodano pkt 23 objaśniający pojecie "utraty dochodu" (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732), w którym mieści się między innymi utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga M.R. nie okazała się zasadną, gdyż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie z przepisem art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692). Jednocześnie podkreślenia wymaga fakt, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji publicznej w rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej, nie został także wyposażony w kompetencje do zmiany orzeczeń organów administracji (zgodnie z żądaniem skarżącego) czy też zasądzanie odsetek od żądanych świadczeń. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pomocy społecznej pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku uznając, że dochód rodziny skarżącego w 2002 r., w przeliczeniu na członka rodziny, przewyższał kryterium ustawowe uprawniające do przyznania przedmiotowych świadczeń (504,00 zł). Materialnoprawną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy art. 5 w zw. z art. 4, art. 6, art. 8 pkt 1 oraz art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 z późn.zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 213, poz. 2162). W myśl przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Jednocześnie należy podkreślić, iż zasiłek rodzinny wraz z dodatkami należy do katalogu świadczeń mających na celu pomoc państwa udzielaną obywatelom znajdującym się w sytuacji majątkowej i rodzinnej obiektywnie uniemożliwiającej im samodzielne zapewnienie podstawowych potrzeb bytowych swojej rodziny. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ww. ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. Należy także wskazać, iż na mocy przepisu przejściowego (art. 47 ww. ustawy) prawo do świadczeń rodzinnych organ zobowiązany był ustalać na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002 (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania organów w sprawie w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] sierpnia 2005r.). Ustalając dochód rodziny skarżącego, na podstawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2005 r., organ uwzględnił dołączone do wniosku dokumenty ustalając prawidłowo, iż dochód rodziny skarżącego w 2002 r. wyniósł łącznie 33629,10 zł, co w przeliczeniu na jednego członka tej rodziny wyniosło 934,14 zł miesięcznie (część VI pkt 6). Zdaniem Sądu, przedstawione ze skargą akta administracyjne wskazują, że powyższe ustalenia należy ocenić jako prawidłowe i znajdujące poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Na podstawie tych ustaleń, zgodnie z brzmieniem cytowanej wyżej normy prawnej, brak było podstaw do przyznania M.R. zasiłku rodzinnego oraz związanego z tym uprawnieniem dodatku do tego zasiłku z tytułu urodzenia dziecka. Jednakże okolicznością sporną w sprawie pozostawała możliwość zakwalifikowania jako "dochód utracony" z roku 2002 wskazanej w części I pkt 4.3 kwoty 2164,59 zł (rocznie 25975,08 zł) stanowiącej różnicę pomiędzy miesięcznym wynagrodzeniem za pracę uzyskiwanym przez skarżącego u tego samego pracodawcy w 2002 r. w stosunku do dnia składania wniosku. Sąd zważył, iż na aprobatę zasługuje stanowisko organów obu instancji, iż dochód ten, na podstawie obowiązujących przepisów regulujących tryb udzielania świadczeń rodzinnych, nie należy do kategorii "dochodów utraconych". Po myśli przepisu art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby uprawnionej, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Nie może budzić zatem wątpliwości fakt, iż podstawową przesłanką zmiany sposobu ustalenia dochodu rodziny poprzez jego pomniejszenie jest zgłoszenie w tym zakresie odpowiedniego wniosku oraz jego udokumentowanie. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 lit. a ww. ustawy, dochód w rozumieniu tej ustawy oznacza przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Sąd zważył, iż wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych (w dacie orzekania organów obydwu instancji w sprawie) nie zawierała definicji pojęcia "utraty dochodu", jednakże mając na uwadze cele ustawy należy stwierdzić, iż wolą ustawodawcy nie było zapewnienie pomocy w formie świadczeń rodzinnych każdej rodzinie czy też osobie, lecz ze względu na ograniczone możliwości pomocy publicznej tylko tym, które osiągają rzeczywisty dochód poniżej pewnego ustawowo określonego kryterium. Jako utratę dochodu należy w tym kontekście rozumieć trwałą, niezależną od strony utratę podstawowych dochodów zapewniających egzystencję rodzinie np. utratę pracy, zakończenie działalności gospodarczej, utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych, czy przejście na urlop wychowawczy w celu zapewnienia opieki dziecku. Wskazana przez skarżącego okoliczność, iż na skutek zmiany warunków umowy o pracę od [...] stycznia 2005 r. uzyskuje on miesięczny dochód ze stosunku pracy w wysokości o 2164,59 zł niższej niż w 2002 r., wbrew twierdzeniu strony nie oznacza, że utracił on ten dochód w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Słusznie wywiedziono w skardze, iż w dacie orzekania ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiowała pojęcia "utraty dochodu". Jednakże w ocenie Sądu właściwa jest zastosowana przez organy administracji publicznej wykładania, zgodnie z którą o utracie dochodu można mówić w przypadku całkowitego odpadnięcia przyczyny jego uzyskiwania czyli utraty źródła dochodu. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wykładnia językowa pojęcia "utrata" oznacza fakt, że ktoś został pozbawiony kogoś, czegoś lub prawa do czegoś (vide Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., tom 4 str. 1049, Słownik języka polskiego PWN w opracowaniu Elżbiety Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 r. str. 965). Gdyby zatem wolą ustawodawcy było uwzględnienie w ustaleniach dochodu rodziny stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, także zmniejszenia dochodu, wówczas w ustawie, zgodnie z regułą racjonalnego ustawodawcy, posłużyłby się on obok "utraty dochodu" także pojęciem "zmniejszenia dochodu". W kontekście powyższych wywodów należy uznać, iż na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogą także wpłynąć wskazane przez skarżącego poglądy bezzasadnie, w ocenie Sądu, rozszerzające wykładnię pojęcia "utraty dochodu". Niezależnie od powyższego Sąd, na podstawie wnikliwej analizy akt sprawy zważył, iż M.R. ur. [...] października 1977 r. zgodnie z przedłożonymi dokumentami, zatrudniony został na podstawie umowy o pracę zawartej w dniu [...] września 1997 r. (data rozpoczęcia pracy [...].09.1999 r.) w Biurze Doradztwa Podatkowego "W" I. i A.R. na czas nieokreślony, w pełnym wymiarze czasu pracy, od dnia [...] stycznia 1999 r., z wynagrodzeniem miesięcznym w wysokości 3075.41 zł. W umowie nie określono rodzaju umówionej pracy. Takie wynagrodzenie uzyskiwał skarżący za świadczoną pracę w 2002 r. Z kolei ubiegając się o zasiłek rodzinny, skarżący przedstawił kopię umowy o pracę zawartej z tym samym pracodawcą w dniu [...] stycznia 2005 r., która nie określa rodzaju umówionej pracy oraz miejsca jej wykonywania, lecz jedynie wymiar czasu pracy jako ½ etatu i wynagrodzenie miesięczne w wysokości 424,50 zł. Ponadto zawierając umowę pracownik oświadczył, że znany jest mu obowiązujący u pracodawcy układ zbiorowy pracy i inne porozumienia oraz regulaminy. Na podstawie porównania opisanych wyżej dokumentów oraz przepisów Kodeksu Pracy należy uznać, iż pomiędzy rokiem 2002 oraz [...] stycznia 2005 r. musiało nastąpić co najmniej jednokrotne rozwiązanie stosunku pracy zawartego na podstawie umowy na czas nieokreślony i ponowne jego nawiązanie. Skarżący wywodzi, iż na skutek zmian w łączącym go z pracodawcą (zbieżność nazwiska wskazuje na istnienie pokrewieństwa) stosunku pracy obecnie dochody jego rodziny wynoszą ok. 700-800 zł miesięcznie. Jakkolwiek dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie miał znaczenia sposób rozwiązania umowy o pracę, jednakże należy stwierdzić, iż tak znaczne zmniejszenie wynagrodzenia za pracę nie mogło nastąpić bez zgody pracownika z pominięciem gwarancji kodeksowych (np. wypowiedzenie) oraz wynikających z obowiązującego u pracodawcy układu zbiorowego pracy oraz możliwości ewentualnego dochodzenia roszczeń związanych z naruszeniem przepisów prawa pracy przed sądem pracy. Nie bez znaczenia pozostaje także podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż zmiana warunków zatrudnienia związana była z podjęciem przez niego dalszej nauki. Otrzymując wynagrodzenie pozwalające skarżącemu na zabezpieczenie potrzeb rodziny, mimo dostępnej obecnie powszechnie możliwości nauki w systemie zaocznym (z równoczesną kontynuacją pracy w pełnym wymiarze czasu pracy) i trudnej sytuacji na rynku pracy, zdecydował się on na dobrowolną istotną zmianę warunków pracy i płacy. Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnia to pogląd, iż oceniając realnie dochody i możliwości finansowe swojej rodziny M.R. uznał, że uzyskiwane przez niego wynagrodzenie ze stosunku pracy w wysokości miesięcznie 424,50 zł. zabezpieczy niezbędne jej potrzeby. W ocenie Sądu również opisane wyżej okoliczności wskazują, iż rzeczywisty dochód rodziny skarżącego umożliwia mu pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka we własnym zakresie - bez udziału środków publicznych. Na marginesie należy wskazać, iż na prawidłowość i zgodność z intencją ustawodawcy zastosowanej przez organ wykładni pojęcia "dochodu utraconego" wskazuje, zdaniem Sądu, także treść przepisu art. 27 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732) nowelizującej ustawę o świadczeniach rodzinnych poprzez dodanie legalnych definicji pojęcia "utraty dochodu" oraz korelatywnie z nim sprzężonego "uzyskania dochodu" (poprzez enumeratywne wyliczenie). Na mocy tej regulacji od dnia [...] września 2005 r. ilekroć w ustawie o świadczeniach rodzinnych mowa jest o "utracie dochodu", ustawodawca nakazuje rozumieć pod tym pojęciem jedynie utratę dochodu spowodowaną jedynie: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą emerytury, renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, g) wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8a. Także kolejna nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych – art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 267, poz. 2260) - doprecyzowała pojęcie "utraty dochodu" jedynie w kierunku utraty (czyli pozbawienia) określonych tam świadczeń. Z tych powodów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), orzekł jak sentencji. J.Brzezińska G.Staniszewska I.Fornalik