II SA/Go 771/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXVIII/160/2016 Rady Miejskiej z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany uchwały nr XVIII/91/2015 Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia programu Współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2016 r. oddala skargę. Na sesji w dniu 8 czerwca 2016r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXVIII/160/2016 w sprawie: zmiany uchwały nr XVIII/91/2015 Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia programu Współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2016 r. Rada Miejska podjęła ww. uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2014 r., poz. 446, dalej u.s.g.) w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 239, dalej u.d.p.p.). W świetle powyższych przepisów: do wyłącznej właściwości rady gminy należy: stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy; organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Stosownie do § 1 uchwały, w uchwale Nr XVIII/91/2015 Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia programu Współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2016 r. w § 8 pkt 1 dodaje się ppkt. c) o brzmieniu: c) "wspierania zadań publicznych poprzez udzielenie dofinansowania wkładu własnego organizacji do projektów współfinansowanych ze źródeł zewnętrznych (środki pochodzące spoza budżetu Gminy) służących realizacji zadań publicznych na rzecz Gminy". Wojewoda pismem znak [...] z [...] czerwca 2016 r. wszczął postępowanie nadzorcze w stosunku do ww. uchwały, zwracając się jednocześnie o przesłanie uzasadnienia do projektu uchwały. Dokumenty (uzasadnienie, pismo z [...] maja 2016 r. przekazujące uchwałę nr 1/2016 Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego, uchwała Nr XXVIII/160/2016 Rady Miejskiej z dnia 8 czerwca 2016 r.) zostały przesłane do organu nadzoru pismem z [...] czerwca 2016 r., znak [...]. Stosownie do treści uzasadnienia, dofinansowanie wkładu własnego ma na celu wsparcie finansowe organizacji starających się o pozyskanie środków pochodzących ze źródeł zewnętrznych w ramach wykonywania zadań publicznych na rzecz Gminy. Projekt zmiany uchwały został poddany konsultacjom z organizacjami pozarządowymi, podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. oraz Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego, która pozytywnie zaopiniowała zmianę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2016 r. nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskej Nr XXVIII/160/2016 w sprawie: zmiany uchwały nr XVIII/91/2015 Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia programu Współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 5a ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 u.d.p.p., zgodnie z którymi: współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się w szczególności w formach: zlecania organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie. Zlecanie realizacji zadań publicznych, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, jako zadań zleconych w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 151 ust. 1 oraz art. 221 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, może mieć formy: 1) powierzania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji, lub 2) wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji. Stosownie do przepisu art. 11 ust. 1 u.d.p.p. organy administracji publicznej wspierają oraz powierzają w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, prowadzącym działalność statutową w danej dziedzinie. Natomiast zgodnie z. ust. 2 ww. przepisu, wspieranie oraz powierzanie w sferze zadań publicznych realizacji zadań publicznych następuje po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert albo w trybach określonych w art. 11a-11c lub art. 19a. W § 8 pkt 1 i 2 uchwały Nr XVIII/91/2015 Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia programu Współpracy Gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2016 r. przewidziano, że zlecanie organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych następuje w trybie otwartego konkursu ofert na zasadach określonych w ustawie, w formie: powierzenia wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji, wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji, jak również w trybie art. 19a u.d.p.p. W ocenie organu nadzoru są to jedyne dopuszczalne formy finansowego wspierania bądź powierzania realizacji zadań na gruncie u.d.p.p. Organ wskazał, że analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że u.d.p.p. nie przewiduje możliwości wspierania przez gminę zadań publicznych poprzez udzielenie dofinansowania wkładu własnego organizacji do projektów współfinansowanych ze źródeł zewnętrznych (środki pochodzące spoza budżetu Gminy) służących realizacji zadań publicznych na rzecz Gminy, co oznacza, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Organ zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest jej istotna sprzeczność z prawem, tj. gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści danego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 166/07, LEX nr 344607). Zdaniem Wojewody przyjęcie kwestionowanej uchwały stanowi naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Zasada ta wymaga, by decyzja podjęta przez dany organ - w tym wypadku uchwała rady gminy - odpowiadała wymogom legalności. Rada musi zatem posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść jej postanowienia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartego w ustawie. Z treści przepisu art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wynika bezsprzecznie, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15). Niezależnie od powyższego, organ nadzoru zwrócił uwagę, że zgodnie z § 56 ust. 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., 283) w obrębie punktów można dokonać dalszego wyliczenia, wprowadzając litery. Natomiast zgodnie z § 1 niniejszej uchwały, w § 8 pkt 1 dodano literę c), którą nieprawidłowo nazwano podpunktem. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Gminy złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 5a ust. 1, art. 5 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p.p., Gmina wniosła o jego uchylenie. Uzasadniając skargę Gmina wskazała, że uchwały w przedmiocie dofinansowania zadań własnych realizowanych przez organizacje z udziałem środków zewnętrznych były i są ogłaszane na terenie całej Polski. W ramach konkursów zlecane są zadania w szczególności polegające na dofinansowaniu tzw. "wkładów własnych" projektów organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy, realizowanych na rzecz mieszkańców (województwa, gminy, powiatu) wraz z udzieleniem dotacji na dofinasowanie ich realizacji oraz wspieraniu zadań o znaczeniu regionalnym na których realizację oferenci pozyskali, bądź są w trakcie pozyskiwania środków finansowych ze źródeł zewnętrznych gdzie wymagany jest finansowy tzw. "wkład własny", a służące realizacji zadań własnych (województwa, gminy, powiatu). Gmina zaznaczyła, że zapisy w poszczególnych programach są albo konkretne tj. w przypadku kwestionowanej uchwały, czy np. gminy Pszczew, albo też zmodyfikowane np. program [...], ale wskazujące np. na pomoc w uzyskiwaniu środków pochodzących z dofinansowania zewnętrznego i UE. Działania takie są podejmowane w związku z realizacją zasady pomocniczości, współpracy i działania na rzecz oraz w interesie lokalnych społeczności. Organ wyjaśnił, że Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę celem uzupełninia zasad współpracy z organizacjami pozarządowymi, kierując się oczekiwaniami organizacji, które jako (w większości) działające w oparciu o zasadę non profit nie posiadają możliwości wniesienia wkładu własnego w konkursach ogłaszanych na realizację zadań dofinasowanych ze źródeł zewnętrznych. Kierując się ideą wsparcia rozwoju lokalnego m.in. poprzez rozwój lokalnego sektora pozarządowego podjęto jednogłośnie uchwałę, która została skonsultowana zgodnie z wymogami (przez ponad 21 dni była wywieszona na tablicy ogłoszeń, dostępna na stronie BIP Urzędu, przekazana organizacjom pozarządowym i uzyskała pozytywną opinię Rady Pożytku Publicznego) i została podjęta zgodnie z zasadą "co w prawie zapisane – jest dla organu dozwolone". Jedyne, co zdaniem Gminy, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie podlega zakwestionowaniu jest mylne nazwanie litery – ppkt-em. Jednak zgodnie z orzecznictwem sądowym i administracyjnym w podobnych sprawach, nie przyjmuje się, aby takie naruszenie było kwalifikowane jako rażące i istotne naruszenie prawa. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.d.p.p. określił formy w jakich odbywa się współpraca organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Użyte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" oznacza - i jest to w rozpoznawanej sprawie bezsporne - że wskazane w siedmiu punktach tego przepisu formy współpracy nie stanowią zamkniętej liczby przypadków. Jedną z tych form jest (określone w pkt. 1) zlecanie organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy, realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej Gminy, że ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.d.p.p. nie ograniczył jednostek samorządu terytorialnego w zakresie form współpracy z organizacjami pozarządowymi, umożliwiając organom stanowiącym uwzględnienie w uchwale innych, dodatkowych form współdziałania. Jednak samo zlecanie organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 ustawy realizacji zadań publicznych, jako forma współpracy, może mieć tylko – co wynika z treści art. 5 ust. 4 ustawy – formy: 1) powierzania wykonywania zadań publicznych wraz z udzieleniem dotacji na finasowanie ich realizacji, lub 2) wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji. Wskazane zatem w tym przepisie formy zlecania realizacji zadań publicznych mają charakter katalogu zamkniętego. Tego katalogu organ stanowiący gminy nie może rozszerzać w drodze uchwały. Zmiana zatem uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 listopada 2015 nr XVIII/91/2015 poprzez dodanie do jej § 8 pkt 1 punktu c, nie przewidzianej w u.d.p.p. formy zlecania realizacji zadań publicznych, polegającej na wspieraniu zadań publicznych poprzez udzielenie dofinansowania wkładu własnego organizacji do projektów współfinasowanych ze źródeł zewnętrznych, co ma na celu – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały – wsparcie finansowe organizacji dopiero starających się o pozyskanie środków pochodzących ze źródeł zewnętrznych w ramach wykonywania zadań publicznych na rzecz Gminy, stanowiło istotne naruszenie ww. przepisów u.d.p.p. To zaś oznacza, że Wojewoda podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie dopuścił się naruszenia prawa jak niezasadnie zarzuca skarga, dlatego podlegała ona oddaleniu. Mylne natomiast nazwanie litery podpunktem nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) orzeczono jak wyżej.