II SA/Go 773/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...]. M.E. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].10.1993r. Nr [...] przenoszącej własność działki [...] o pow. 0,1630 ha położonej w [...] na rzecz M.P.W. i J.W..  Wnioskodawczyni podniosła, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Według skarżącej wadliwy podział geodezyjny działek odbiera jej ustawowe prawo swobodnego korzystania z nieruchomości, której jest właścicielką w wyniku spadku. Skutkiem tej sytuacji nie może wykonać remontu dachu budynków gospodarczych, gdyż część tych zabudowań leży na gruncie, który do niej nie należy. Decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].10.1993r. Nr [...] wydanej w sprawie przeniesienia własności działki nr [...] o pow. 0,1630 ha położonej we wsi [...] na rzecz M.P. c. S. i J. s. A. małżonków W.. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że Kierownik Urzędu Rejonowego zaskarżoną decyzją orzekł o przeniesieniu na własność całej działki nr [...] wydzielonej z działki [...], która postała w wyniku podziału działki nr [...] przekazanej na Skarb Państwa przez małżonków S. i P.Ż.. Z analizy zgromadzonych dokumentów tj. kopii operatu technicznego i operatu technicznego z 1994r., a także mapy archiwalnej z lat 1960-1984 obejmującej grunty wsi [...] wynika, że obok pierwotnej działki nr [...] przebiegała droga publiczna, a zmiany geodezyjne dokonywane w zakresie podziałów działki nr [...] dokonywane były jedynie w jej obrębie. Z dokumentów archiwalnych nic wynika, aby podziały zarówno pierwotnej działki nr [...] oraz działek powstałych w wyniku następnych podziałów skutkowały wydzieleniem z ich obszaru części gruntów, który obecnie stanowiłby część działki drogowej nr [...]. Tym samym nie sposób uznać, że pierwotna działka nr [...] w całości obejmowała swoimi granicami budynki posadowione na obecnej działce nr [...]. Z treści art. 6 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym wynika, że na jego podstawie organ właściwy mógł przyznać nieodpłatnie właścicielom budynków znajdujących się wyłącznie na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983r., własność działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Wyznacznikiem zakresu rozstrzygnięcia była zatem powierzchnia gruntu na jakiej zostały wzniesione budynki i jednocześnie przekazanego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę na podstawie decyzji z 1977r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M.E. i zakwestionowała stwierdzenie w decyzji Kolegium "że pierwotna działka nr [...] w całości obejmowała swoimi granicami budynki posadowione na obecnej działce nr [...]". Jednocześnie poprosiła o wyjaśnienie w nawiązaniu do Aktu Nadania Nr [...], którym nadano S.Ż. gospodarstwo rolne, grunty oraz budynki orzeczeniem z dnia [...] lutego 1947 roku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1, art. 2 i art. 2a ustawy z dnia12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015r. Kolegium, za bezsporne uznało, iż Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego Aktem Nadania Nr [...] z dnia [...] lipca 1947 roku nadała S.Ż. zabudowane gospodarstwo rolne o pow. 7 ha położone w [...]. W skład gospodarstwa wchodziły następujące zabudowania: dom mieszkalny, oboro-stajnia, stodoła i szopa. Orzeczeniem z dnia 12 września 1959r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa potwierdziło, że w skład gospodarstwa wchodziły działki gruntu oznaczone numerami ewidencyjnymi [...]. Decyzją z dnia [...] września 1977r. Nr [...] gospodarstwo to zostało przejęte na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Z przekazania wyłączono własność zabudowań położonych na działce nr [...] (pkt III decyzji), które stały się odrębnym przedmiotem własności, a grunty z tymi pod budynkami własnością Państwa. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło treść art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r o zmianie ustawy o podatku rolnym z dnia 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.). Następnie organ podał, iż działka nr [...] po przejęciu jej na własność Państwa uległa wielokrotnemu podziałowi, między innymi utworzono działkę nr [...] o pow. 0,71 ha. Następnie decyzją z dnia [...] października 1993r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego przeniósł własność 0,50 ha gruntu oznaczonego nowym numerem ewidencyjnym [...] na skutek kolejnego podziału geodezyjnego na rzecz P.Ż., a własność pozostałej części działki nr [...] o pow. 0,1630 ha oznaczoną nowym numerem ewidencyjnym [...] decyzją z dnia [...].10.1993r. Nr [...] przeniesiono na rzecz M. i J. małżonków W. (ówczesnych właścicieli zabudowań). Pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. Starosta poinformował Kolegium, iż obecnie nie ma możliwości technicznych wydania wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] wg stanu na dzień [...] września 1977r., czyli tuż przed przekazaniem gospodarstwa na własność Państwa przez małżonków Ż.. W zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz w części archiwalnej bazy danych ewidencyjnych gruntów i budynków również brak jest dokumentów obrazujących położenie nieruchomości budynkowych znajdujących się pierwotnie na działce nr [...] (obecnie na działkach [...]). W związku z tym nie można ustalić czy pierwotnie działka nr [...] w całości obejmowała swoimi granicami nieruchomości budynkowe, obecnie położone na działkach [...] i przecinające granice działki nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2015r. [...] Starosta Powiatu poinformował, że całość akt dotyczących postępowania o przeniesienie własności działki siedliskowej oznaczonej nr [...] łącznie z decyzją z dnia [...] października 1993r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego została zarchiwizowana a następnie wybrakowana. W aktach osiedleńczych dotyczących nadania gospodarstwa S.Ż. nie ma żadnych dowodów obrazujących usytuowanie nadanych zabudowań. Z zachowanych dokumentów geodezyjnych (map) zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] (a później [...] i wydzielonych kolejno [...]) a działką drogową nr [...] a obecnie [...] - drogą krajową nie była zmieniana. W aktach znajduje się kopia mapy tj. szkicu podstawowego z wykonanego pomiaru ewidencyjnego w dniu [...] września 1993r. przez geodetę Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych dotyczącego granic działek nr [...] i okazanego P.Ż.. Wymieniona nie wniosła żadnych zastrzeżeń do ich przebiegu co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1993r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyła M.E., która wniosła o "wyjaśnienie jej sprawy". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. z 2014r. poz.1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji organu i instancji wykazało, że w toku postępowania naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1993r. Nr [...] przenoszącej własność działki [...] o pow. 0,1630 ha położonej w [...] na rzecz M.P.W. i J.W.. Decyzja ta to została wydana na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989r., Nr 10, poz. 53 ze zm.) – dalej jako "ustawa". Zgodnie z tym przepisem "właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego." Celem uprawnienia określonego w cytowanym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 1995 r., SA/Łd 983/94, ONSA 1996/2/87). Nie budzi przy tym wątpliwości, że art. 6 ustawy przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile tylko budynki te znajdują się na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. O uzyskanie wskazanej w tym przepisie własności działki mogą zatem ubiegać się osoby, które nie tylko nie są osobami przekazującymi gospodarstwo rolne, ale nawet ich spadkobiercami. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118) decyzją z dnia 24 września 1977r. Nr [...] zostało przejęte na własność Państwa gospodarstwo rolne należące do S. i P. małżonków Ż. (poprzedników prawnych skarżącej). Z przekazania wyłączono własność zabudowań położonych na działce nr [...] (pkt III decyzji), które stały się odrębnym przedmiotem własności, a grunty pod tymi budynkami własnością Państwa. Zgodnie z powołanym wyżej art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. decyzja z dnia [...] października 1993r. powinna zatem przenosić własność działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Tymczasem według twierdzeń skarżącej na objętej decyzją z dnia [...] października 1993r. działce nr [...] znajduje się tylko fragment tych budynków, a pozostały fragment znajduje się na działce nr [...] poprzednio [...]. Podstawowym warunkiem, który musi być spełniony, aby doszło do prawidłowego przekazania nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. jest prawidłowe wydzielenie działki gruntu obejmującego budynki, które zostały na niej wzniesione. Skoro organ uprawniony jest do orzekania o wielkości działki, której własność przenoszona jest na właściciela budynków znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu, to tym samym uprawniony jest do dokonania podziału nieruchomości celem wyodrębnienia działki gruntu, na której budynki te zostały wzniesione. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki. Decyzja ta jednocześnie zatwierdza podział i stanowi podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1992 r. (SA/Gd 1180/91 ONSA 1994/1/3) nie ma potrzeby wydawania w odrębnym postępowaniu administracyjnym innej niż decyzja z art. 6 decyzji o podziale nieruchomości, gdyż decyzja wydana na podstawie art. 6 określająca wielkość działki, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki. Nietrafny jest więc pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, jakoby decydujące znaczenie dla prawidłowego sformułowania decyzji uwłaszczającej miał podział geodezyjny wyniku którego powstała ujęta w decyzji z dnia [...] października 1993r. działka o numerze geodezyjnym [...]. Ustawa wymaga bowiem rozstrzygnięcia o wielkości działki, w znaczeniu określonej powierzchni gruntu. Obszar gruntu podlegający przewłaszczeniu na rzecz właściciela budynków nie musi stanowić działki w znaczeniu ewidencyjnym, geodezyjnie wyodrębnionej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. I OSK 451/07,LEX nr 505392) Nie budzi wątpliwości, że wydzielenie działki gruntu obejmującego budynki musi dotyczyć tych budynków, które znajdowały się na działce nr [...] w dacie przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa przez małżonków Ż. tj. w dniu [...] września 1977r. Stwierdzenie Kolegium, iż obecnie nie ma możliwości technicznych wydania wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] według stanu na dzień [...] września 1977r., nie oznacza, że nie ma innych możliwości ustalenia położenia przedmiotowych budynków w tej dacie. W szczególności dotyczyć to może ustalenia istnienia w dacie przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa budynków wymienionych w Akcie Nadania Nr [...] z dnia [...] lipca 1947 roku, na o powołuje się skarżąca. Jeżeli bowiem budynki te istniały w 1977r. to niewątpliwie stanowiły one własność małżonków Ż., także po przekazaniu gospodarstwa rolnego zgodnie z punktem III decyzji z dnia [...] września 1977r. Nr [...]. W świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przy tym art. 77 § 1 k.p.a. stwierdza, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.) W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r. (sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517) wskazano znaczenie powołanych wyżej przepisów oraz ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono tam m.in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Powyższe uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, iż obowiązkiem organów w niniejszej sprawie jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w taki sposób by możliwe było określenie gruntu, na którym zostały wzniesione budynki stanowiące własność małżonków Ż., istniejące w dniu [...] września 1977r., a następnie określenie prawidłowej wielkości działki podlegającej przekazaniu na podstawie powołanego wyżej art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r. Ustalenia te będą wymagały przeprowadzenia badań wszelkich dostępnych dokumentów, także tych znajdujących się w księgach wieczystych oraz ewentualnie przeprowadzenia innych dowodów. Dopiero po poczynieniu powyższych ustaleń możliwa będzie prawidłowa ocena zaistnienia określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1993r. Nr [...] z powodu rażącego naruszenia przez nią przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989r., to jest ocena czy zachodzi bezsporna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji a ustawą, dlatego w szczególności, że decyzja nie obejmuje zwrotu całości gruntu, na którym budynki zostały wzniesione. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.