II SA/Go 774/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R.J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego D.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, zwiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów udzielonej skarżącemu nieopłaconej pomocy prawnej. Wnioskiem z [...] kwietnia 2009r. Z.O. zwrócił się do Wójta Gminy o wszczęcie postępowania związanego z podziałem nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Wnioskodawca podziału nieruchomości wskazał, iż w wyniku podziału powstaną działki nr [...]. Pismem z [...] maja 2009r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie podziału działki nr [...] (w tym m.in. R.J. - właściciela sąsiedniej nieruchomości nr [...]). Postanowieniem z [...] czerwca 2009r. znak: [...] Wójt Gminy - działając na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004r. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a - pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...], w wyniku podziału której powstaną 3 działki o proponowanych numerach [...], w tym działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę dojazdową do nieruchomości o numerze [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył R.J., wskazując, że propozycja podziału działki nr [...] nie była z nim konsultowana. Podkreślił, że dojazd do jego nieruchomości obecnie zapewnia droga nr [...], która istnieje już o czasów wojny i w ostatnim czasie na jego prośbę odnowione zostały jej granice. Drogą tą prowadzone są media takie jak: woda, gaz, telefon. Składający zażalenie wskazał ponadto, iż wraz z żoną są osobami niepełnosprawnymi i niepełnosprawność ta wymaga ciągłego i drogiego leczenia a proponowany podział nieruchomości narazi ich na duże koszty przebudowy, tym bardziej, że połowę swojej działki zamierzają przepisać na córkę. Planowany podział skomplikuje więc podział działki nr [...] na dwie odrębne, równorzędne działki bez możliwości dojazdu do jednej z nich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a - postanowieniem z [...] lipca 2009r. nr [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że legitymację do wniesienia zażalenia należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Art. 28 stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podkreślił, iż powyższy przepis posługuje się kategorią interesu prawnego i obowiązku prawnego. O tym, zaś, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza z kolei treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa i obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Organ II instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości pojęcie strony ustala się na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W konsekwencji osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. Organ podkreślił, że takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21.10.1999r., l SA 285/99 (Lex nr 48618). Pogląd ten potwierdzają także późniejsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności wyrok z 17.08.2000r., II SA/Gd 2248/98 (ONSA 2002/2/99) w którym NSA stwierdził, że właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w odniesieniu do którego wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a także wówczas, gdy wystąpili do gminy z wnioskiem o nabycie jej części w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy. Osoby te nie mają również interesu prawnego w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Również w wyroku z 12.09.2001 r., II SA/Gd 941/99 NSA wskazał, że osoby zainteresowane nabyciem mienia komunalnego nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości, stanowiącej wyłączną własność gminy, dokonywany z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż wnoszący zażalenie R.J. nie wykazał swojego interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, zainteresowany utrzymaniem dotychczasowego dojazdu do swojej nieruchomości, może mieć jedynie interes faktyczny w tym postępowaniu. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego R.J. wskazał, że obecnie jest wyznaczona droga nr [...], która jest drogą gminną. Drogą tą prowadzone są media do działki skarżącego. Stanowi ona także jedyny dojazd do działki skarżącego. W ocenie skarżącego zamiana drogi dojazdowej nr [...] na nową drogę powstałą z podziału działki [...], tj. działkę nr [...] narazi skarżącego na niedogodności w dojeździe i duże koszty przebudowy na które skarżącego nie stać. Skarżący podkreślił, że wykluczenie go z postępowania jest dla niego krzywdzące i powinien mieć w nim prawo udziału jako strona postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W grę wchodzi zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie zażaleniowe, przyjmując, że wnoszący zażalenie R.J. nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem tego, czy skarżącemu, będącemu właścicielem nieruchomości przyległej do nieruchomości objętej wnioskiem o podział, przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, w postępowaniu będącym częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, mającym na celu zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości. Krąg bowiem osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie "opiniujące" jest taki sam, jak postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Rozstrzygając ten spór należy odnieść się do treści art. 28 k.p.a, zawierającego pojęcie strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Interes prawny wynika z normy prawnej, przy czym nie musi być to zawsze norma prawa administracyjnego. "Wystarczy, jeżeli skutki wywodzone z tego interesu będą wywołane w obrębie tej gałęzi prawa" (tak J. Zimmerman, Prawo administracyjne ..., s. 320-321 [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l, Lex 2007, wyd. II). Interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną. Przykładowo: "Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej" (wyr. NSA z 8 marca 2005 r., OSK 682/04, Lex nr 176144, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l, Lex 2007, wyd. II). Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W przypadku zatem podziału nieruchomości, o podział ten może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty. Tylko te bowiem podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Oznacza to zatem, że właścicielom działek sąsiednich nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości z którą ich działki sąsiadują. Jeżeli chodzi natomiast o udział w postępowaniu podziałowym właścicieli nieruchomości sąsiednich to wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, że stroną postępowania o podział nieruchomości (a więc także stroną postępowania w przedmiocie opinii co do wstępnego projektu podziału), może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości której dotyczy podział nie może zatem skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W tym kontekście uzasadnione było przywołanie przez organ II instancji orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu nie można jednak uznać za prawidłowe twierdzenie, że w żadnych okolicznościach właściciel lub użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości nie może być stroną postępowania podziałowego, czy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, postępowania w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału. Zwrócić bowiem należy uwagę na treść art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Z kolei przepis art. 99 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w drodze podziału zostaną one ustanowione. Cytowane przepisy nie mogą tylko i wyłącznie stanowić ochrony dla nabywców działek powstałych w wyniku podziału. Objęcie bowiem tymi przepisami tylko tej grupy podmiotów prowadziłoby do naruszenia wynikającej z Konstytucji - zasady równości (art. 2 i art. 32 ust. 1) oraz zasady ochrony własności - wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji. W ocenie Sądu przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi nie tylko poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej ale także zachowanie już istniejącego dostępu do niej. W rozpoznawanej sprawie skarżący wykonuje prawo własności swojej działki nr [...] m.in. przez dostęp do niej poprzez działkę nr [...] (będącej drogą gminną) do drogi publicznej, oraz przez korzystanie z mediów (woda, gaz, telekomunikacja), znajdującymi się w pasie drogi nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, iż Starosta podtrzymał swoje zobowiązanie, wyrażone na spotkaniu z Z.O. w dniu [...] grudnia 2008r, do dokonania podziału działki nr [...] w celu wydzielenia zamiennego pasa gruntu za działkę nr [...] (pismo Starosty z [...].04.2009r. nr [...] skierowane do Z.O.). Dostęp skarżącego do drogi publicznej poprzez działkę drogową nr [...] ma być więc zastąpiony poprzez wydzielenie z działki nr [...] nowej drogi nr [...]. Ustanowienie w wyniku podziału działki nr [...], dostępu do drogi publicznej poprzez nową drogę [...] spowoduje, że skarżący będzie musiał zmienić dostęp do drogi publicznej, budując nową bramę wjazdową do swojej nieruchomości oraz przebudowując ogrodzenie. Podział działki nr [...], któremu skarżący będzie musiał się wbrew własnej woli podporządkować, doprowadzić może zatem do naruszenia jego uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 Kodeksu cywilnego. O istniejącym interesie prawnym skarżącego świadczy również art. 144 k.c nakazującego wnioskodawcy wykonywanie swego prawa przez powstrzymanie się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości skarżącego. Nie można również wykluczyć, że w wyniku podziału prawo własności (dostęp do mediów) skarżącego dozna zmiany (ograniczenia) przez konieczność przebudowy na działce nr [...] dostępu do tych mediów w innym niż dotychczasowe miejscu (w pasie nowo wydzielonej drogi). Powyższe okoliczności wskazują, że w niniejszej sprawie występuje interes prawny a nie jak twierdzi organ odwoławczy - faktyczny skarżącego. Udział skarżącego w postępowaniu służyć będzie ochronie przed ewentualnym pozbawieniem istniejącego dostępu do drogi publicznej poprzez drogę gminną. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wnoszący zażalenie – R.J. nie jest stroną w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a, zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie zażaleniowe, przyjmując, iż wnoszący zażalenie nie jest stroną w sprawie, co oznacza, że nie rozpoznał zażalenia. Przedmiotem kontroli sądu mogło więc być tylko to postanowienie. W ramach niniejszego postępowania Sąd nie był władny poddać kontroli postanowienia Wójta Gminy z [...] czerwca 2009r., gdyż w pierwszej kolejności należało rozpoznać postanowienie w sprawie prawa strony do wniesienia takiego zażalenia. Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł jak w wyroku. O tym, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200, art. 205 § 1 - 3 p.p.s.a oraz § 2 ust. 3 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Przejmując sprawę do ponownego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno więc w świetle powyższych rozważań rozpoznać zażalenie skarżącego merytorycznie ustosunkowując się do podniesionych w nim zarzutów. .