II SA/Go 775/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. radcy prawnemu A.Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem udzielonej skarżącemu nieopłaconej pomocy prawnej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993, ze zmianami ) oraz art. 104 i 107 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o wymeldowaniu P.K. z pobytu stałego, tj. z lokalu w [...] podnosząc w uzasadnieniu, iż wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. W.K. wystąpiła o wymeldowanie z przedmiotowego lokalu byłego męża P.K. twierdząc, że od 3 lat nie zamieszkuje on w tym lokalu, przebywa natomiast u matki w lokalu w [...]. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że nie zamieszkuje on w spornej posesji z W.K., którą wygonił z dziećmi z posesji i dokonał wymiany zamka w drzwiach, a koszty związane z utrzymaniem posesji ponosi wnioskodawczyni. Natomiast W.K. jak wynika z jej oświadczenia, po wymeldowaniu byłego męża powróci do spornej posesji i zamieszka w niej z dziećmi, a w chwili obecnej przebywa u rodziców w [...], gdzie nie ma odpowiednich warunków lokalowych. W.K. i P.K. nie zamieszkują w spornej nieruchomości od kilku lat. Posesja jest zaniedbana i zamknięta, co potwierdziła sołtys wsi [...], J.W., wezwana w charakterze świadka. Poczynione ustalenia wskazują, że W.K. uiszcza opłaty związane z podatkiem za ziemię i dom, dokonując opłat bezpośrednio u sołtysa wsi (oświadczenie sołtysa w aktach sprawy – k. 55). P.K. dnia [...].01.2009 r. został zatrzymany w miejscowości [...] i od tamtej pory przebywa w Areszcie Śledczym. W wyjaśnieniach przesłanych do organu I instancji P.K. stwierdził, że jest jedynym właścicielem spornej posesji i w lokalu tym znajdują się jego rzeczy jak też w nim koncentruje się jego życie prywatne, a w [...] przebywa sporadycznie u swojej matki, gdzie pomaga jej w gospodarstwie. W spornej posesji przebywał do dnia jego aresztowania, jak też ponosi koszty związane z utrzymaniem lokalu. Klucze do spornej posesji posiada tylko on oraz jego matka, dołączył kopię opłat za energię w spornym lokalu. Jednocześnie P.K. w piśmie do organu I instancji wskazał osoby, które winny być przesłuchanie w charakterze świadka, w związku z jego zamieszkiwaniem w spornej posesji jeszcze przed zastosowaniem wobec niego środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Osoby te nie stawiły się na rozprawę administracyjną pomimo prawidłowo odebrania wezwania. W dniu [...] kwietnia 2009 r. pracownik Urzędu Gminy w obecności właścicielki W.K. przeprowadził oględziny spornej posesji, na okoliczność zamieszkiwania w niej skarżącego. Z czynności tej został sporządzony protokół z którego wynika, że posesja jest od kilku lat opuszczona i nikt w niej od dawna nie zamieszkuje. W.K. pouczona przez funkcjonariusza Policji, iż jako właścicielka może wejść do swojej posesji, dokonała wymiany zamka w drzwiach, co pozwoliło przeprowadzić oględziny posesji. Z oględzin zostały zrobione zdjęcia i dołączone do akt jako dowody w sprawie. Dlatego też w ocenie organu I instancji wymienione wyżej okoliczności stanowią, że zasadnym jest wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.K. podnosząc, iż sporny lokal nabył przed zawarciem związku małżeńskiego z W.K. za pieniądze, które otrzymał w spadku po dziadkach, wskazując nadto iż W.K. opuściła ww. posesję przed rozwodem, nie dopełniając obowiązku wymeldowania i nie mieszka w tym lokalu od 5-6 lat. Jednocześnie odwołujący się zarzucił, iż była żona zamieszkuje wraz z dziećmi u swojej matki, a wyprowadzając się zabrała swoje rzeczy osobiste i nie jest ona właścicielem, ani najemcą lokalu w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy z 10.04.1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazując na treść art. 15 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wskazał, iż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że P.K. od kilku lat nie zamieszkuje w posesji w [...], co potwierdzają świadkowie uczestniczący w postępowaniu. Natomiast z wyjaśnień złożonych przez skarżącego wynika, że jest on jedynym właścicielem spornego lokalu i nie chce przyjąć do wiadomości, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 2008 r. wnioskodawczyni stała się jedyną właścicielką tej posesji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na zeznania sołtysa wsi [...], oraz opis oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2009 r. W ocenie organu II instancji znaczącym jest również, iż skarżący w dniu [...] stycznia 2009 r. został aresztowany, a aresztowanie nastąpiło w miejscowości [...], które to przesłanki wskazują na zasadność stanowiska określonego decyzją organu I instancji. Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż zarzuty skarżącego, że nie doszło do opuszczenia spornej posesji przed jego aresztowaniem nie są wiarygodne i pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Oględziny spornego lokalu przeprowadzone przez pracownika ewidencji ludności urzędu w obecności wnioskodawczyni potwierdziły fakt, iż skarżący przez dłuższy czas nie zamieszkiwał w [...] i przeniósł centrum życiowe do lokalu w [...]. W aktach sprawy znajdują się nadto zdjęcia zaniedbanej spornej posesji jako dowód w sprawie. Ponadto do pisemnych wyjaśnień przesłanych do organu I instancji skarżący dołączył kopie dowodów wpłat za energię za sporny lokal. Wniesione przez skarżącego wpłaty dotyczą głównie okresu po wniesieniu przez wnioskodawczynię wniosku o wymeldowanie, natomiast podatek od nieruchomości jest co roku regulowany przez W.K. u sołtysa, który złożył w tej sprawie przed organem I instancji stosowne oświadczenie. Z kolei świadkowie wskazani przez skarżącego, którzy mieli potwierdzić zamieszkiwanie skarżącego przed aresztowaniem, nie stawili się, pomimo prawidłowego zawiadomienia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł P.K., który przywołał argumenty podnoszone przez niego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Jednocześnie skarżący podniósł, iż to on płacił podatek za sporną nieruchomość oraz, że w jego ocenie podziału majątku między nim, a żoną nie było i nie będzie, a sporny lokal dobrowolnie opuściła wraz z dziećmi wnioskodawczyni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta, jak i decyzja wydana w I instancji uchybia prawu. W zakresie tak określonej kognicji należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – m.in. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, iż w przypadku wymeldowania, analogicznie jak w przy zameldowaniu, źródłem obowiązku organu administracji do wydania decyzji w omawianym przedmiocie jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym miejscu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 993, ze zmianami ). Stosownie do treści przepisu, organ administracji wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzje w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i jednocześnie nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie lokalu ma charakter trwały, oraz jest dobrowolne a nie wynika z bezprawnych działań lub zachowań innych osób (vide wyrok NSA z dnia 22 maja 2003 r. SA/Bk 138/2003, Legalis; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. V SA 3169/2000, Legalis; wyrok z dnia 22 sierpnia 2000 r. V SA 108/2000, LEX nr 49954). Zgodnie z dyspozycją wskazaną w art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy, pobytem stałym warunkującym zameldowanie na pobyt stały jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. O rzeczywistym opuszczeniu miejsca pobytu stałego można więc mówić wówczas, gdy osoba, której wniosek o wymeldowanie dotyczy, fizycznie nie przebywa w lokalu, w którym dotychczas miała zorganizowane centrum życiowe oraz gdy nieprzebywanie w tym lokalu jest wynikiem woli, zamiaru tejże osoby (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 600/05). Należy jednak pamiętać, że przed dokonaniem przez Sąd oceny czy organy meldunkowe właściwie zastosowały prawo materialne, konieczne jest zbadanie czy nie doszło w toku postępowania do naruszenia przepisów proceduralnych, w tym przepisów normujących postępowanie dowodowe, a tym samym - czy prawidłowo ustalono stan faktyczny. Nie budzi bowiem wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla postępowania ma właściwe ustalenie stanu faktycznego, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. W myśl art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł ten wyraża ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej, która znajduje rozwinięcie w szczegółowych przepisach procedury administracyjnej. Jednym z nich jest art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej są obowiązane zebrać pełny materiał dowodowy i ocenić go w sposób wyczerpujący. Stosownie natomiast do treści art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z powyższym, obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo przeprowadza postępowanie dowodowe z własnej inicjatywy, jeśli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo prowadzi postępowanie dowodowe z własnej inicjatywy oraz gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W myśl bowiem art. 78 § 1 k.p.a. z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze, a skuteczność prawna tegoż żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanek określonych w cytowanym powyżej przepisie. W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek o przesłuchanie świadków (k. 23 akt adm.), tj. H.O. i D.G. na okoliczność zamieszkiwania przez niego w spornym lokalu, więc na okoliczność o znaczeniu kluczowym. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się wezwania organu I instancji (k. 27 i 29), na podstawie art. 50 k.p.a., do złożenie wyjaśnień - zeznań w charakterze świadka wskazanych powyżej osób, po czym przeprowadzana jest rozprawa administracyjna uregulowana w art. 89 i n. k.p.a. zwrócić uwagę należy, że czym innym jest wezwanie wynikające z art. 50 k.p.a., gdzie za niestawienie się grozi zgodnie z art. 88 k.p.a. kara grzywny, a czym innym jest wezwanie na rozprawę administracyjną, gdzie w myśl art. 94 § 1 k.p.a. nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Ponadto wezwania organu do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 k.p.a. były niekompletne. Przepis art. 54 § 1 k.p.a. wymienia elementy takiego wezwania, a tam wymienione jest m.in. pouczenie o skutkach niestawiennictwa, których w ww. wezwaniach zabrakło, a z akt wynika jedynie, że wezwani w charakterze świadków nie stawili się. Tymczasem możliwe było skuteczne wyegzekwowanie obowiązku stawiennictwa, określonego w art. 51 § 1 w związku z art. 50 § 1 k.p.a., poprzez nałożenie na osoby ignorujące wezwania grzywny, o jakiej mowa w art. 88 § 1 k.p.a. Możliwość nałożenia grzywny byłaby konsekwencją prawidłowego wezwania do stawiennictwa, co jak wyżej wskazano nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Fakt ten uszedł również uwadze organu odwoławczego. Konsekwencją powyższych uchybień proceduralnych jest brak zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tylko taki może stanowić podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Należy pamiętać, iż decyzja organu I instancji została wydana na skutek uchylenia przez Wojewodę wcześniejszej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2008r. (decyzja z dnia [...] stycznia 2009r., [...]). W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał na elementy, o które należy uzupełnić postępowanie dowodowe w sprawie, a wśród nich wymienił również konieczność przesłuchania ww. świadków. Tym bardziej niezrozumiałe jest zignorowanie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, jak i przez organ I instancji okoliczności braku przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącego, chociaż organy te dysponowały środkami przymuszenia. Ponadto w ww. decyzji kasacyjnej Wojewoda wskazał na konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wśród sąsiadów w miejscowości [...], na okoliczność zamieszkania tam skarżącego. W aktach sprawy znajdują się protokoły przesłuchania tylko dwóch świadków, tj. W.S. zamieszkałego w [...] (k. 39 akt adm.) i J.N. zamieszkałego w [...] (k. 40 akt adm.). Przesłuchano świadków, sądząc po numerach posesji, nie z bezpośredniego sąsiedztwa wskazanego powyżej lokalu nr [...] (co oczywiście nie było warunkiem obligatoryjnym), a ponadto przesłuchano zaledwie dwie osoby, co w przypadku złożenia przez nie rozbieżnych zeznań, co miało miejsce w niniejszej sprawie, powoduje że zeznania te nie można uznać za spójne i wiarygodne. Należało więc przeprowadzić wywiad środowiskowy wśród większej liczby sąsiadów. Ponadto zważyć należy, iż w myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe stanowi, że wydanie decyzji musi być poprzedzone dwukrotnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się do przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. instytucji ponownego rozpoznania sprawy. W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Przede wszystkim należy podnieść, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się głównie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to bowiem nie spełnia wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnych określonych w ww. przepisie, bowiem powinno ono w szczególności zawierać, oprócz wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, także wyszczególnienie dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż obowiązek ten wiąże się z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a). Podnieść należy, iż organ odwoławczy stwierdził jedynie ogólnie, iż "w rozpatrywanej sprawie ustalono, że skarżący opuścił sporną posesję dobrowolnie i w sposób trwały rezygnując z przebywania w tym miejscu." , przy czym organ II instancji w żaden sposób nie wskazał z jakich powodów uznano za niewiarygodne zeznania np. J.N. który zeznał, iż skarżący w [...] przebywał jedynie sporadycznie, u swojej matki. Mając na uwadze konieczność dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej, nie budzi wątpliwości Sądu, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy, ograniczając się do bezkrytycznego przyjęcia ustaleń Wójta Gminy, wymogu tego nie spełnił. Jednocześnie należy podkreślić, iż zameldowanie jest jedynie czynnością rejestracyjną, mającą na celu zebranie informacji o tym, kto i gdzie zamieszkuje. Nie jest natomiast w żadnej mierze czynnikiem rodzącym uprawnienia do zamieszkiwania w danym lokalu. Jest wręcz odwrotnie, gdyż zameldowanie jest wyłącznie skutkiem zamieszkiwania w lokalu. Organy administracyjne wydając decyzję o wymeldowaniu bądź odmowie wymeldowania nie badają kwestii uprawnień strony do lokalu, co zostało jednoznacznie stwierdzone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01, OTK-A 2002/3/34) stwierdzającego niekonstytucyjność art. 9 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego wszelkie sprawy związane z ustaleniem prawa własności spornej nieruchomości, nie należą do właściwości tutejszego Sądu i winny być rozstrzygane w sądzie powszechnym. Wobec powyższego wskazać należy, iż sprawa nie została rozpatrzona w stopniu koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia, a powyższe naruszenia obligują Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami). W przedmiocie przyznania należnych kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy.