II SA/Go 78/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. K.B. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o wydanie zatrzymanego dokumentu prawa jazdy dotyczącego uprawnienia do kierowania pojazdami kat. C+E. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Starosta odmówił wnioskodawcy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii C, C+E. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż prawo jazdy to zostało zatrzymane przez Prokuratora Rejonowego w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 k.k., tj. prowadzenia samochodu znajdując się pod wpływem alkoholu. W dniu 24 maja 2017 r. do organu wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego Wydział Karny z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. akt [...], którym orzeczono wobec K.B. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorią B prawa jazdy na okres 3 lat. W konsekwencji w dniu [...] maja 2017 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami określonymi kategorią B na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 – dalej jako u.k.p.) oraz art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.). Organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Jednocześnie zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; B+E, C1+E, C+E, D1+E, D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Mając na to na uwadze organ stwierdził, iż starosta nie może wydać prawa jazdy lub zwrócić zatrzymanego prawa jazdy kat. C, C+E w przypadku, gdy wobec wnioskodawcy obowiązuje zakaz prowadzenia pojazdów kat. B. Pismem z dnia [...] września 2017 r. K.B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji żądając jej uchylenia w całości i zwrotu prawa jazdy, ewentualnie wydania nowych dokumentów prawa jazdy kat. B+E, C oraz C+E. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., poprzez przekroczenie orzeczonego zakresu obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów oraz nieuprawnioną odmowę zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami tj. prawo jazdy kat. B+E, C. C+E, gdyż zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego nadal posiada on uprawnienia do kierowania tymi pojazdami i nie orzeczono wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów w tym zakresie. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż cofnięcie uprawnień do kierowania wszelkimi innymi pojazdami stanowi nieuprawnioną nadinterpretację wyroku karnego i orzeczonego nim środka karnego przez organ administracji. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i odmówiło K.B. zwrotu prawa jazdy kat. C+E. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2, 3 oraz art. 12 ust. 2 u.k.p., a wykładnia językowa zastosowanych przepisów nie budzi wątpliwości. Kolegium zaznaczyło, że w obowiązującym aktualnie stanie prawnym zastosowany do sytuacji odwołującego skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem w postępowaniu karnym i orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, zostaje rozciągnięty również na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o uzyskanie prawa jazdy innej kategorii, jaki i w zakresie zwrotu prawa jazdy osobom dysponującym już takim prawem jazdy. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie nie prowadzi do rozszerzenia kary orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Odmowa wydania (zwrotu) dokumentu prawa jazdy następuje na skutek orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii, ale decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. nie jest podejmowana w wykonaniu wyroku karnego. Nie można zatem przyjąć, że odmowa wydania (zwrotu) prawa jazdy stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem karnym. Zachodzi bowiem sytuacja, że to samo zdarzenie prawne (fakt skazania skarżącego i orzeczenia wobec niego środka karnego), wywołuje różne i niezależne od siebie skutki prawne. Rodzi ono skutki wynikające wprost z przepisów prawa karnego (art. 42 k.k.). Jednakże pociąga za sobą też skutki na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w postaci przewidzianych w nim sankcji. Obowiązujący obecnie przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej sankcji administracyjnej, niezależnej od sankcji karnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii w postępowaniu karnym, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii, i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego tej kategorii uprawnień. W konsekwencji, orzeczony wobec odwołującego przez sąd środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B, skutkuje także - na przyjętej przez organy podstawie prawnej - odmową zwrotu prawa jazdy w pozostałych kategoriach. Przemawia za tym nie tylko nie budząca wątpliwości wykładnia językowa, ale również wykładnia celowościowa. Istotę zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi bowiem wykluczenie z ruchu drogowego takich kierujących pojazdami, którzy zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym, zwłaszcza jeżeli dopuszczają się prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości. Analizowane przepisy służyć mają bowiem zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego, a w szczególności ochronie wartości nadrzędnych, jakimi są życie i zdrowie ludzkie. Tym samym, w ocenie Kolegium, pozbawienie skarżącego prawomocnym wyrokiem sądu tylko części posiadanych przez niego uprawnień nie oznacza, że w czasie obowiązywania tego zakazu może on żądać od organu administracji zwrotu dokumentu potwierdzającego uprawnienia do kierowania pojazdami innych posiadanych kategorii. Tego wyraźnie ustawodawca zakazał w przepisie art. 12 ust. 2 u.k.p, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, którego adresatem jest organ administracyjny, a nie sąd powszechny. Dlatego rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu prawa jazdy w sytuacji objętej przepisem art. 12 ust. 2 u.k.p., nie jest objęte uznaniem administracyjnym, lecz obliguje organ do zastosowania wynikających z niego sankcji. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło brak podstaw do wydania stronie (zwrotu) dokumentu prawa jazdy na jakiekolwiek inne przysługujące mu kategorie. Uchylenie decyzji stało się jednak konieczne z uwagi na fakt, iż organ I instancji orzekając wykroczył poza zakres żądania strony, która wnosiła o wydanie zatrzymanego dokumentu prawa jazdy w zakresie kat. C+E (wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r.). Tymczasem organ orzekł w przedmiocie kat. C oraz C+E - czym wykroczył poza zakres żądania wnioskodawcy. W związku z powyższym konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. K.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 12 ust. 2 u.k.p., poprzez przekroczenie: zakresu obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów wobec skarżącego, nieuprawnioną odmowę zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami (prawo jazdy kat. C+E), podczas gdy skarżący, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego nadal posiada uprawnienia do kierowania tymi pojazdami i nie orzeczono wobec niego zakazu prowadzenia pojazdów w tym zakresie. Mając to na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie wydania skarżącemu dokumentu prawa jazdy kat. C+E, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł argumentację zbieżną z argumentacją zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017 r., 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w treści nadanej ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. poz. 970). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i w zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D oraz kategorii B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Z dniem 25 października 2014 r. nastąpiła nowelizacja art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez wskazanie, że przepis ten odnosi się nie tylko do osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Wcześniej, tj. przed tą zmianą, regulacja art. 12 ust. 2 stanowiła jedynie, że przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, nie określając wprost, że należy go stosować także względem osoby ubiegającej się o jego zwrot. Przepis art. 12 ust. 2 powołanej ustawy w znowelizowanym brzmieniu znajduje zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy (art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami). Ustawa weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2014 r., zaś przepis art. 12 ust. 2 ustawy wszedł w życie w dniu 25 października 2014 r. (art. 15 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o kierujących pojazdami). Nie ulega wątpliwości, że w stosunku do skarżącego znowelizowane przepisy mają zastosowanie, bowiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych przez skarżącego został orzeczony po tej dacie, jako że wyrok w tym przedmiocie zapadł w dniu 24 lutego 2017 r. Na podstawie zatem stanu prawnego obowiązującego po dokonaniu zmiany treści przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami należało ocenić istotę sporu w niniejszej sprawie, tj. czy regulacje te dawały podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. W art. 12 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wymienione zostały okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności stanowi wymieniony w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z mocy regulacji art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy określoną w pkt 2 art. 12 ust. 1, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. Tym samym więc w znowelizowanym stanie prawnym, z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii, zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy. Do powyższego wniosku prowadzą nie tylko dyrektywy wykładni językowej, ale także i celowościowej. Zarówno bowiem literalna treść przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, jak i ratio legis tej regulacji oraz wyraźna wola prawodawcy zmiany jej treści, nakazują zdaniem Sądu, rozumieć ten przepis w ten sposób, iż odnosi się on także względem osób, którym zatrzymano prawo jazdy lub cofnięto uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii nie objętej orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych. Rozróżnienie w akcie prawnym instytucji wydania prawa jazdy, zwrotu prawa jazdy i przywrócenia uprawnień w zakresie prawa jazdy, fakt wyraźnego dodania do treści analizowanego przepisu tych dwóch ostatnich instytucji prawnych, nie pozwalają na wyłączenie którejś z nich z konsekwencji objętych przepisem art. 12 ustawy o kierujących pojazdami. Nie ulega wątpliwości, że celem ustawodawcy w ramach przyjętych rozwiązań prawnych było niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które w sposób znaczący zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji. Taką osobą jest osoba prowadząca pojazd w stanie nietrzeźwości. Nie sposób przyjąć, aby osoba ta, mając orzeczony sądownie zakaz prowadzenia pojazdów określonej kategorii, mogła w okresie obowiązania zakazu wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać zagrożenie w ruchu. Dlatego też nie tylko wykładnia językowa przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, a więc wyraźne rozciągnięcie względem osoby ubiegającej się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, skutków orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na inne kategorie niż objęte zakazem, ale także racje celowościowe omawianych rozwiązań legislacyjnych, wyrażające się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa w komunikacji, nakazują przyjąć, iż w przepisie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami wyrażony został jednoznaczny nakaz niewydawania przez organ administracyjny osobom ubiegającym się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii A, C, C+E prawa jazdy tej kategorii, w czasie trwania orzeczonego sądownie zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B. Dokonane przez organy orzekające ustalenia stanu faktycznego nie budzą zatem wątpliwości i podlegają subsumcji pod normę prawną zawartą w art. 12 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Odnosząc się do powołanego przez skarżącego w skardze wyroku, należy wskazać, iż został on wydany w stanie prawnym przed nowelizacją ustawy o kierujących pojazdami i nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. C+E. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.