II SA/Go 786/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M.M., H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją administracyjną z [...] sierpnia 2008r. nr [...] – Wójt Gminy ustalił dla M. i H.M. jednorazową opłatę w wysokości 4.380,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] o łącznej powierzchni 1.158 m2, położonych w [...], spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.p, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a, oraz Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...], uchwalony uchwałą Rady Gminy Nr XXVIII/164/2005 z dnia [...] marca 2005r. (Dz.Urz. Województwa z 13.05.2005r. Nr 24, poz. 531), zwany dalej: m.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że po wejściu w życie m.p.z.p. tj. po [...] czerwca 2005r. M. i H.M. [...] czerwca 2005r. umową notarialną zbyli działki z przeznaczeniem pod budownictwo letniskowo-mieszkaniowe. W oparciu o operat szacunkowy sporządzony w czerwcu 2008r. przez rzeczoznawcę majątkowego organ pierwszej instancji przyjął, iż różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu m.p.z.p, a ich wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem planu stanowi kwotę 14.600 zł. Stosownie do § 25 m.p.z.p procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30%, co z kwoty 14.600 zł stanowi opłatę w wysokości – 4.380 zł i w takiej wysokości została ustalona tzw. "renta planistyczna" w niniejszej sprawie. Z powyższą decyzją nie zgodzili się M. i H.M. i złożyli od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu odwołujący się zaznaczyli, że zamiar sprzedaży działek został podjęty i dokonany przed wprowadzeniem m.p.z.p, czego dowodem są ogłoszenia w gazecie oraz umowa sprzedaży z kupującym sporządzona nie w formie umowy notarialnej z powodu braku całej należności przez kupującego. W ocenie odwołujących się okoliczności te nie zostały uwzględnione przez organ pierwszej instancji. Nadto odwołujący się powołując się na podstawę prawną zaskarżonej decyzji podkreślili, że opłata powinna być pobrana niezwłocznie po otrzymaniu aktu notarialnego a nie po upływie trzech lat, co ich zdaniem stanowi poważne uchybienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2008r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Mocą zaś art. 37 ust. 1 u.p.z.p ... wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Organ podał, iż z powyższej regulacji wynika, że roszczenie gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości związane ze wzrostem wartości nieruchomości powstają w związku uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, a jej ustalenie co do wysokości opłaty jest elementem obligatoryjnym uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub uchwały zmieniającej ten plan. Organ odwoławczy podał, że Rada Gminy w m.p.z.p w § 25 określiła 30% stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Opracowany m.p.z.p obejmuje swoim zakresem m.in. działki nr ewid. [...], które przed uchwaleniem planu stanowiły grunty rolne. Po uchwaleniu m.p.z.p działki oznaczone zostały jako teren zabudowy letniskowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (44 ML, MN). Organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p wynika ze sporządzonego operatu szacunkowego, którego autor – rzeczoznawca majątkowy, szacując wartość nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Tak więc zasadne było ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu okoliczności zawarcia [...] marca 2005r. przedwstępnej umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, przed uchwaleniem m.p.z.p, organ odwoławczy podał, że okoliczność ta nie może skutecznie wpłynąć na ustalenia i przyjętą ocenę organów, a to z tej przyczyny, że postawę ustalenia opłaty zgodnie z u.p.z.p stanowi zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego. Zawarcie więc między stronami umowy przedwstępnej w formie pisemnej nie może wywołać żadnych skutków prawnych ani też stanowić istotnego dowodu w sprawie mogącego wpłynąć na istotę rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2008r. stała się przedmiotem skargi M. i H.M. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili : 1. naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz odmówienie mocy dowodowej dowodom przestawianym przez skarżących, 2. naruszenie art. 8, 9 i 10 k.p.a poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, oraz nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, 3. naruszenie art. 7, 75, 77 k.p.a poprzez błędną oceną stanu faktycznego, oraz błędną i jednostronną oceną dowodów, 4. naruszenie określonej w art. 32 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa poprzez uzależnienie opłaty od samego faktu uchwalenia planu, 5. naruszenie art. 71 i 78 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie, że sprzedaż nastąpiła przez wejściem z życie m.p.z.p, 6. naruszenie art. 35 k.p.a poprzez nieuwzględnienie tego, iż nastąpiło przedawnienie roszczeń pieniężnych, 7. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez obniżenie wartości nieruchomości przed zmianą planu a zawyżenie po zmianie planu, bez uwzględnienia indywidualnych cech nieruchomości, 8. ograniczenie uprawnień właścicielskich i ingerencję w prawo własności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości, w związku ze zmianą wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia planu lub jego zmiany, reguluje art. 36 u.p.z.p. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, stanowiącego formę tzw. "renty planistycznej", sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, tj. 1. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, oraz 2. zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, bądź dokonanej w nim zmiany. Rada Gminy w m.p.z.p określiła, że działki nr ewid. [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem 44 ML, MN – teren zabudowy letniskowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przed uchwaleniem planu teren ten oznaczony był jako użytek rolny. Plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie 13 czerwca 2005r. Tym samym organy obu instancji zasadnie przyjęły, że warunek uchwalenia planu miejscowego został spełniony. Zgodnie z treścią przepisu § 50 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p, określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Jak wynika z uchwalonego m.p.z.p dla przedmiotowych działek nastąpiła zmiana przeznaczenia tych działek. W celu ustalenia, czy doszło do zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia m.p.z.p organ pierwszej instancji zlecił biegłemu z zakresu wyceny nieruchomości sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowych nieruchomości. Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że sporządzony operat szacunkowy świadczy, że na skutek uchwalenia m.p.z.p wartość nieruchomości wzrosła. W operacie dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p przyjęto do porównania działki przeznaczone na te same cele co przedmiotowe działki tj. cele rolne, a dla ustalenia wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniono nieruchomości przeznaczone na cele takie jak przedmiotowe działki po uchwaleniu planu. Oceniane działki jak i porównywane działki mają zbliżone cechy co do powierzchni, lokalizacji, uzbrojenia itd., co oznacza, że warunki przyjętych do porównania nieruchomości są podobne i nie budzą zastrzeżeń co do przyjęcia ich do porównania. W postępowaniu o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podstawowym środkiem dowodowym jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca ten ustalając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu, oraz jej wartość po uchwaleniu planu kieruje się zasadami wynikający z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej: u.g.n. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (bez znaczenia jest natomiast cena, za jaką nieruchomość została sprzedana). Rzeczoznawca ustalając wartości nieruchomości kieruje się także zasadami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Od rzeczoznawcy zależy wybór podejścia, metody i techniki wyceny. W niniejszej sprawie autor operatu przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z operatu szacunkowego wynika, że materiał porównawczy był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z podejścia porównawczego. Tak więc operatowi temu nie można zarzucić, iż jest niewiarygodny. Autor operatu szacunkowego wykazał zatem, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowało uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a, przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p, oraz przepisów ustaw o gospodarce nieruchomościami, okazały się zatem nieuzasadnione. Wobec nienaruszenia powyższych przepisów niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 8, 9 i 10 k.p.a, poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed organem I instancji skarżący brali czynny udział. Skarżący zostali bowiem zawiadomieni o wszczęciu postępowania a przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji powiadomił skarżących, iż mogą zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Skarżący z tej możliwości nie skorzystali, jednak odpowiadając na zawiadomienie organu o zakończeniu postępowania dowodowego z [...] lipca 2008r. przesłali pismo z [...] lipca 2008r., odnoszące się do prowadzonego postępowania. Skarżący podnoszą w skardze, że nastąpiło "przedawnienie roszczeń pieniężnych". Zarzut ten jest w ocenie Sądu nietrafny. Podkreślenia wymaga to, że dla wymierzenia opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p wystarczające jest wszczęcie postępowania w tej sprawie przez właściwy organ przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan albo jego zmiana stały się obowiązujące (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 935/06 – Lex nr 355483). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie [...] kwietnia 2008r. Biorąc zatem pod uwagę datę wejścia w życie m.p.z.p – [...].06.2005r., należało uznać, że nie nastąpiło przedawnienie w zakresie wymierzenia opłaty. Skarżący wskazali w skardze, że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie powinna być na nich nakładana, albowiem sprzedaż nieruchomości nastąpiła przez uchwaleniem m.p.z.p w dniu [...] marca 2005r. poprzez zawarcie przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości. W tym zakresie należy podzielić stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż podstawę ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi zbycie nieruchomości dokonane w formie aktu notarialnego. Zawarcie więc przez skarżących w dniu [...] marca 2005r. umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. Dla ustalenia opłaty istotne jest bowiem rzeczywiste zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego, które w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu [...] czerwca 2005r. a więc po wejściu w życie uchwalonego planu. Z powyższych względów, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).