II SA/Go 788/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania wniosku za bezzasadny postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. D.B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem w przedmiocie zobowiązania Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydania decyzji w sprawach z pism skierowanych do organu l instancji w dniach [...] czerwca 2010 r., [...] czerwca 2010 r., [...] czerwca 2010 r. oraz [...] czerwca 2010 r. Dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało Dyrektora MOPS do nadesłania w terminie 14 dni akt sprawy oraz ustosunkowanie się do treści ww. pisma. Dyrektor MOPS, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. wyjaśnił, iż złożone przez stronę w dniu 14 czerwca 2010 r. pisma zostały potraktowane jako wypowiedzi odnośnie wniosków w sprawie pomocy, które były przedmiotem ustaleń wywiadu przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2010 r. Jednocześnie organ wskazał, iż jedno z pism z dnia [...] czerwca 2010 r. potraktowano jako rozszerzenie wniosku o przyznanie pomocy na wymianę kranów. W tej sprawie w dniu [...] lipca 2010 r. wydano decyzję nr [...] przyznającą stronie zasiłek celowy w kwocie 200 zł. Na pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. organ udzielił odpowiedzi w dniu [...] lipca 2010 r. nr [...] informując m.in., iż decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] przyznano stronie zasiłek celowy na opłacenie energii zgodnie z przedstawionymi blankietami do końca okresu rozliczeniowego. Natomiast na pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor MOPS udzielił stronie wyjaśnień pismem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku D.B. z dnia [...] lipca 2010 r., działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.jedn. DZ. U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856 ze zm.) oraz art. 37 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wniosek strony za bezzasadny. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie organ l instancji podjął odpowiednie czynności objęte wnioskiem, a strona była informowana o wszystkich działaniach podejmowanych w sprawie. Wobec powyższego postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Na powyższe rozstrzygnięcie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożyła D.B., w uzasadnieniu której wyraziła m.in. swoje niezadowolenie z rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz udzielonych odpowiedzi w formie postanowień. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności niewymienionego w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie D.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie wydane przez organ administracyjny w trybie art. 37 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.), dalej zwanej k.p.a. Zgodnie z powyższym, stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami k.p.a. oraz w sytuacji, gdy w/w organ nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Przepis ten ma na celu likwidację bezczynności organu administracji publicznej w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia, o którym mowa także w art. 37 § 1 in fine k.p.a., wobec organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą (art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2009 r. Nr 175, póz. 1362 ze'zm.). Gmina realizuje swoje zadania w tym zakresie, stosownie do treści art. 110 ust. 1 i 7 ustawy o pomocy społecznej, poprzez upoważnione do tego ośrodki pomocy społecznej. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 k.p.a. Wynik postępowania wyjaśniającego determinuje dalsze czynności organu wyższego stopnia. W sytuacji gdy zakończy się ono ustaleniem, że nie zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, organ wyższego stopnia ogranicza się w swoim rozstrzygnięciu tylko do uznania zażalenia za nieuzasadnione. Jeśli rezultatem postępowania wyjaśniającego jest natomiast uznanie zażalenia za uzasadnione, organ ten podejmuje czynności w postaci: 1) wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, 2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz 3) w razie potrzeby, zarządzenia podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2). Przy czym przyjmuje się, stosownie do treści art. 123 § 1 i 2 k.p.a., iż organ wyższego stopnia zajmuje stanowisko w sprawie w formie postanowienia. W konsekwencji powyższych rozważań, wyjaśnić także należy, iż rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 k.p.a. następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli jest ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Jest to uzasadnione tym, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu, która musi być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt 11 OSK 560/08 oraz powołane tam wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, ONSA 2002 r. z. 4, p. 144, z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002 z. 3 p. 116). W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 306/05, stwierdził, że w/w postanowienie zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania (incydentalnych), lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje na nie zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2006 r., II GSK 137/06, w którym zaznaczył, iż postępowanie w trybie art. 37 k.p.a. przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżone przez stronę postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W świetle powyższych okoliczności Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.