II SA/Go 791/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I.Z. na pismo Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sposobu rozpatrzenia skargi na działalność Rady Gminy postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] lipca 2009 r. do Wojewody wpłynęło pismo I.Z., w którym strona kwestionowała sposób rozpatrzenia przez Radę Gminy skargi z dnia [...] marca 2007 r. zawierającej jej żądanie zapłaty 90000 zł za bezumowne korzystanie przez Urząd Gminy z lokalu użytkowego oraz zwrotu tego lokalu. Strona podkreśliła, iż nie zgadza się z wydaną przez Radę Gminy uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r. nr XXII/205/09, którą po ponownym rozpatrzeniu skargi uznał ją za bezzasadną. Podkreśliła, że działania organu w przedmiotowej sprawie są nieprawidłowe i nie przyczyniają się do załatwienia sprawy. I.Z. zwrócił się w konsekwencji do organu nadzoru o podjęcie faktycznych czynności prawnych w celu wyjaśnienia zażalenia z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie skargi do Rady Gminy oraz o odpowiedź na piśmie w przewidzianym terminie urzędowym. Wojewoda w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] udzielił I.Z. odpowiedzi na w/w pismo. Organ poinformował, iż rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie przekazania skargi z dnia [...] czerwca 2009 r., uznając, iż istotnie narusza ona przepisy prawa. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż w toku postępowania nadzorczego ustalił, iż Rada Gminy w dniu [...] czerwca 2009 r. rozpatrzyła skargę z dnia [...] czerwca 2009 r. uznając ją jako bezzasadną. Ponadto organ wyjaśnił, iż nie jest właściwym w sprawie, zaś organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, którego dotyczy skarga, jest Rada Gminy, albowiem leży to w zakresie jej zadań własnych. W dniu [...] września 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga I.Z., w której skarżący zakwestionował wyjaśnienia organu nadzoru - Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Zarzucił, iż organ nadzoru odnosząc się do skargi z dnia [...] lipca 2009 r. podjął błędną decyzję, a w konsekwencji po mimo dysponowania dostarczonymi przez stronę załącznikami do skargi z dnia [...] czerwca 2009 r., nie rozpatrzył i nie wyjaśnił sprawy objętej tą skargą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie. Podkreślił, iż zaskarżone pismo stanowi czynność informującą o sposobie załatwienia złożonej w trybie działu VIII kpa, na które nie służy skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżonym pismem organ poinformował jedynie stronę, iż w trakcie prowadzonego z urzędu postępowania nadzorczego ustalił, iż rada gminy rozpoznała we własnym zakresie skargę z dnia [...] czerwca 2009 r., a także iż skarga ta dotyczy zadań własnych gminy i w związku z tym uprawnionym do jej rozpatrzenia jest Rada Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Podkreślić należy, iż kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd administracyjny zatem ocenia wprawdzie sprawę merytorycznie, jednakże nie jest władny orzekać merytorycznie w danych sprawach, co oznacza, iż nie ma uprawnienia by wydać orzeczenie przyznające stronie uprawnienia lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego. Na wstępie wskazania wymaga, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza kontrola dopuszczalności jej rozpoznania przez sąd administracyjny. W rozpatrywanej sprawie, w pierwszej kolejności, rozstrzygnąć zatem należy czy kwestionowany przez stronę skarżącą akt może zostać poddany takiej kontroli sądowoadministracyjnej. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz 2002r, Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W przedmiotowej sprawie skarga I.Z. dotyczyła pisma Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], będącego rozstrzygnięciem skargi wniesionej do organu w trybie przepisów działu VIII kpa, czyli w trybie skargowym, na działalność Rady Gminy. Analiza powołanego przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. nie pozwala więc na zakwalifikowanie zaskarżonego aktu do żadnej z wymienionych w nim kategorii. Zaskarżone pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] niewątpliwie nie ma charakteru decyzji ani postanowienia, które to akty wymienione są w art. 3 §2 pkt 1-3 p.p.s.a. Sporny akt nie kwalifikuje się także do żadnej z kategorii określonych w pkt 4-7, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej a dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż nie nakłada na jej adresatów żadnych obowiązków ani też żadnych przywilejów, uprawnień (art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.), nie stanowi także interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 §2 pkt 4a p.p.s.a.). Nie jest to również akt prawa miejscowego, wskazany w pkt 5, ani też dokument, który można by zakwalifikować do kolejnej grupy określonej w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną cechą wymienionych w nim dokumentów jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyjmują formę uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i o charakterze indywidualnym. Ostatecznie, zaskarżone pismo nie kwalifikuje się także do aktów wymienionych w pkt 7, gdyż nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Organ wprawdzie nie wskazał podstawy prawnej, na jakiej oparł się w w/w piśmie, lecz z jego treści jednoznacznie wynika, iż stanowi on informację o przeprowadzonym przez organ nadzoru postępowaniu a także wyjaśnienie, iż organem właściwym w sprawie wypłaty kwoty 90000 zł z tytułu bezumownego korzystania z lokalu użytkowego oraz jego zwrotu, którego dotyczyła skarga z dnia [...] czerwca 2009 r., jest Rada Gminu, a nadto, iż organ ten rozstrzygnął tę skargę we własnym zakresie uchwałą nr XXII/204/09 z dnia [...] czerwca 2009 r. Ponadto pismo to czyni zadość żądaniu strony zawartym w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. (data prezentaty - 13 lipca 2009 r.) udzielenia wyjaśnień przez Wojewodę na piśmie. Zgodnie z treścią art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej "kpa") przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, według art. 229 pkt 1 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest dotyczącej zadań lub działalności rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa jest wojewoda, a w sprawach finansowych regionalna izba obrachunkowa. W myśl art. 237 § 3 kpa o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 kpa. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, jak już wyżej wskazano nie jest ono żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 -7 p.p.s.a., w tym także innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego t.ll, Zakamycze 2005, s.544-545). Akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Warszawa 2006, s.29-30) Zawiadomienie z art. 238 § 1 kpa nie posiada tej ostatniej cechy, to znaczy, nie rozstrzyga o prawach bądź obowiązkach wynikających z przepisów prawa, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także sądu orzekającego, panuje ugruntowany pogląd, że tryb ,,ogólnoskargowy" (art. 221-240 kpa) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001, nr 1, póz. 27, LEX nr 40203, a także orzeczenia WSA w Gorzowie Wlkp: postanowienie z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 349/08, postanowienie z dnia 7 grudnia 2007 r. , sygn. akt II SA/Go 745/07, postanowienie z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 310/08, postanowienie z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Go 679/07, postanowienie z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Go 383/08). Stąd uwzględniając ugruntowane w tym zakresie stanowisko tutejszego Sądu także w przedmiotowej sprawie, w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu