II SA/Go 793/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.), Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. adwokatowi [...], prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w G., kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., powołując się na przepis art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 5, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. B. z dnia [...] r, przyznał wnioskodawczyni "zasiłek celowy na okres od października 2007r. do grudnia 2007r. po 100,00 zł miesięcznie na dofinansowanie do opłaty za czynsz przelewem na Zielonogórską Spółdzielnię Mieszkaniową". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą, osiągającą łączny dochód w wysokości 477 zł, na który składają się zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz zasiłek stały w kwocie 324 zł. Organ zaznaczył, że zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ zwrócił przy tym uwagę, iż na podstawie § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) z dniem 1 października 2006r. ustalono kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej w wysokości nieprzekraczającej 477 zł. Z uwagi na powyższe, D. B. osiągając dochód w wysokości 477 zł spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania także zasiłku celowego. W uzasadnieniu podkreślono, iż wnioskodawczyni objęta jest permanentną pomocą w formie zasiłku celowego, przyznanego jej m.in. na opłaty za energię i gaz, a także świadczeniami pieniężnymi na zakup żywności. Według obliczeń organu l instancji D. B. "w zależności od miesiąca dysponuje (...) kwotą 591,70 zł (w miesiącu sierpniu 2007r.), 588 zł (w miesiącu wrześniu 2007r.)". Biorąc pod uwagę treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej - zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1), w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2) - działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. uznał, że pomoc w opłaceniu czynszu jest zabezpieczeniem niezbędnej potrzeby bytowej. Zwracając uwagę na dyspozycję przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, na mocy którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, organ l instancji uznał, iż wsparcie, o którym mowa w ww. przepisie może oznaczać pomoc w dofinansowaniu do zgłaszanych potrzeb. W ocenie tego organu uwzględnienie żądań strony w całości może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy pozwalają na to środki będące w dyspozycji Ośrodka. Organ zaznaczył przy tym, że każdorazowo musi mieć on na względzie ilość osób i rodzin, które zgłaszają się o przyznanie tego rodzaju pomocy, a także średnią wysokość wypłacanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż środki jakimi dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. na realizację zadań własnych w 2007r. -z przeznaczeniem na zasiłki celowe - wynoszą 753.810 zł, a zatem kwota do wykorzystania w danym miesiącu to 62.817 zł. Zaznaczono, że od miesiąca stycznia do miesiąca września 2007r. na zasiłki celowe wydatkowano 603.066 zł, przyznając tego rodzaju świadczenie 1.388 rodzinom i wypłacając łącznie 6.559 świadczeń. Średnia wysokość zasiłku dla rodziny wynosiła 434 zł, a średnia wysokość świadczenia to 92 zł. W ocenie organu ograniczona wysokość środków finansowych stanowi wyznacznik do racjonalnego nimi gospodarowania oraz do uwzględniania w pierwszej kolejności niezbędnych potrzeb bytowych osób i rodzin, których dochód kształtuje się poniżej kryterium dochodowego. Organ podkreślił, iż podejmując decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w niższej niż wnioskowana wysokości, wzięto pod uwagę fakt, że D. B. osiąga dochód pozwalający na częściową opłatę czynszu we własnym zakresie. Dnia 19 października 2007r. D. B. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. odwołanie od powyższej decyzji. Odwołująca się podniosła, iż niezrozumiałe jest dla niej dlaczego organ zmniejszył o 183,76 zł wysokość pomocy na dofinansowanie do opłaty za czynsz, jak też niejasny jest wniosek wyprowadzony przez organ l instancji, że osiągany przez nią dochód pozwala na częściową opłatę czynszu we własnym zakresie. D. B. zaznaczyła również, że to dzięki poczynionym przez nią oszczędnościom w użytkowaniu mieszkania, możliwe było uzyskanie tak niskiej wysokości należnego czynszu. Aczkolwiek podkreśliła, że ograniczając korzystanie z ogrzewania, wody, prądu, czy gazu działa na swoją szkodę, a nadto negatywnie wpływa na stan mieszkania. W dalszej części odwołania D. B. zawarła szeroką krytykę działań organu l instancji, zarzucając mu m.in. brak obiektywizmu, czego wyrazem ma być przyznawanie jej pomocy w wysokości niższej od pomocy udzielanej na ten sam cel innym wnioskodawcom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podniosło m.in. iż zasiłek celowy przyznawany jest w ramach kompetencji uznaniowych organu, przy czym może on zaspokoić oczekiwania wnioskodawcy w całości lub w części. Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy środków będących w dyspozycji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Analiza ta wskazuje na ograniczoność środków, jakimi dysponuje Ośrodek oraz na brak możliwości zaspokojenia wszystkich potrzeb w pełnej wysokości. Kolegium zwróciło dalej uwagę na wyniki analizy świadczeń przyznanych D. B., z których wynika, że wysokość otrzymanych przez nią zasiłków celowych jest wyższa od średniej świadczeń wypłacanych przez Ośrodek. Organ odwoławczy wskazał także, iż z uwagi na fakt osiągania przez D. B. dochodu równego kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej, może ona z własnych środków ponosić część opłat związanych z zaspokajaniem podstawowych potrzeb bytowych. Zaznaczył, że pod opieką Ośrodka znajdują się również osoby i rodziny, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego, które także oczekują na udzielenie im pomocy. W konkluzji Kolegium stwierdziło, iż przyznając zasiłek celowy w kwocie 100 zł organ l instancji udzielił stronie pomocy stosownej do posiadanych możliwości. Pismem z dnia 12 listopada 2007r. D. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wyżej wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc w niej m.in. że fikcyjne jest założenie organów administracji publicznej, iż jest ona w stanie z uzyskiwanego dochodu opłacać czynsz. Jako niesłuszne wskazała obniżenie kwoty przyznawanej na ten cel pomocy, tym bardziej jeśli zważy się, iż zmniejszona pomoc dotyczyć ma najtrudniejszego okresu w roku, wiążącego się z koniecznością zakupu dodatkowej odzieży, czy obuwia. Tak jak w odwołaniu od decyzji organu l instancji, tak i w złożonej skardze D. B. zawarła krytykę związaną z nieprawidłowym - w jej ocenie - działaniem organów pomocy społecznej l, jak i II instancji, uwidocznionym przede wszystkim w nierównym traktowaniu wnioskodawców. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustanowiony dla D. B. w ramach prawa pomocy pełnomocnik - adwokat A. K., w skierowanym do tutejszego Sądu piśmie z dnia 12 lutego 2008r., wskazał m.in., iż "prawidłowe utrzymanie mieszkania" skarżącej "to wydatek w wysokości 500 zł miesięcznie", jak również że przyznany D. B. zasiłek w wysokości 100 zł nie zabezpiecza jej uzasadnionych potrzeb. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, Sąd uznał, że decyzja ta nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do uchybień przepisów proceduralnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę decyzji w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 39 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie budzi wątpliwości, iż zgłoszoną przez D. B. potrzebę opłacenia czynszu mieszkaniowego można zakwalifikować do katalogu niezbędnych potrzeb bytowych, skonkretyzowanego przez ustawodawcę na gruncie art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Poza sporem pozostaje również, iż organ dokonał słusznej oceny, że skarżąca - spełniając kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej - należy do grona osób uprawnionych do otrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jednak z uwagi na zarzuty podniesione w skardze zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ocena prawidłowości decyzji organów orzekających w niniejszej sprawie co do wielkości przyznanego D. B. zasiłku celowego. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przede wszystkim podkreślić, że w świetle przywołanego powyżej przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na podstawie uznania administracyjnego. A zatem sam fakt wypełnienia przez D. B. przewidzianych przez ustawodawcę kryteriów nie oznacza jeszcze automatycznego przyznania tego świadczenia, tym bardziej w określonej we wniosku wysokości. Rzeczą organu - poza oceną spełnienia warunków uzasadniających przyznanie pomocy - jest więc także decyzja co do wysokości tejże pomocy. W tym miejscu podnieść jednak należy, iż decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Powołana ustawa o pomocy społecznej obliguje bowiem organy orzekające o przyznaniu pomocy ze środków pomocy społecznej m.in. do należytej nimi gospodarności, l tak, w art. 3 ust. 3 oraz ust. 4 ww. ustawy, ustanowione zostały wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, zgodnie z którymi rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają one celom pomocy społecznej oraz mieszczą się w jej możliwościach. Zatem uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać z uwzględnieniem rozmiaru środków finansowych, jakimi na dany rodzaj pomocy organ dysponuje, ogólnej liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy oraz zgłoszonych przez nich potrzeb. Organ uwzględnia słuszny interes strony, pod warunkiem, że nie koliduje on ze słusznym interesem społecznym (ogółu świadczeniobiorców). Ponadto organy administracji publicznej, decydując o rozdysponowywaniu środków publicznych w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, są każdorazowo związane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 kpa. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. akt l SA 945/00, Lex nr 79608). W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie poddały wszechstronnej ocenie wszystkie okoliczności - występujące zarówno po stronie wnioskodawczyni, jak i przyznającego pomocy organu - które mogły warunkować przyznanie D. B. zasiłku celowego. W zakresie dokonanej w ten sposób oceny nie można postawić organom zarzutu braku obiektywności. Przyznając zasiłek celowy w niższej od wnioskowanej przez D. B. wysokości organ l instancji wskazał, iż posiadane środki finansowe nie pozwalają na uwzględnienie żądania w całości. Dla uzasadnienia powyższego organ wyszczególnił wielkość środków pozostających w jego dyspozycji, w tym kwotę środków pieniężnych jakimi miesięcznie dysponuje na udzielenie zasiłków celowych, sprecyzował liczbę świadczeniobiorców, którzy w okresie od początku roku 2007 ubiegali się o przyznanie tego rodzaju pomocy, jak również określił ilość i wysokość przyznanych z tego tytułu świadczeń. Z przedstawionych w uzasadnieniu decyzji informacji wynika, iż organ l instancji nie posiada obiektywnych możliwości, aby zabezpieczyć wszystkie potrzeby osób ubiegających się o pomoc, jak również w każdym przypadku udzielać świadczeń w oczekiwanej przez wnioskodawców wysokości. Podnieść także należy, że organy administracji publicznej ustalając sytuację materialną D. B. były również zobligowane do uwzględnienia wysokości systematycznej pomocy, jaką objęta jest skarżąca. W konsekwencji powyższego istniały podstawy do przyjęcia założenia, iż będzie ona w stanie pokryć z uzyskiwanych stałych form pomocy pozostałą część czynszu mieszkaniowego. Ponadto zwrócić należy uwagę na zasadę ogólną wyrażoną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, na mocy której celem tejże pomocy jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Choć ustawodawca nie definiuje pojęć "uprawnienia", "zasoby" i "możliwości" nie może budzić wątpliwości, iż obejmują one również inne świadczenia pieniężne uzyskiwane przez potencjalnego wnioskodawcę. W świetle powyższego nie można więc postawić organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 151 ppsa. O kosztach pomocy prawnej udzielonej D. B. z urzędu orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w zw. z art. 250 ppsa.