II SA/Go 793/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr XXVIII/255/2006 w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 8 ust. 1 i ust. 3, § 12 ust. 5 i ust. 6, § 13 ust. 3, § 15, § 16, § 17, § 18, § 22 ust. 4, ust. 5, ust. 6, § 23, § 24, § 26 ust. 2, § 27 ust. 4, § 40, § 41 oraz § 42 ust. 1 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części określonej w punkcie I wyroku, nie podlega wykonaniu. W dniu [...] lutego 2006 r. Rada Miejska, na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXVIII/255/2006 w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz.Urz.Woj. Nr 33, poz. 721). Skargą z dnia [...] września 2011 r. Prokurator Rejonowy, na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn.zm.) zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w części, tj. w zakresie § 8 ust. 1 i 3, § 12 ust. 5 i 6, § 13 ust. 3, § 15, § 16, § 17, § 18, § 22 ust. 4, 5 i 6, § 23, § 24, § 26 ust. 2, § 27 ust. 4, § 40, § 41, § 42 ust. 1 (błędnie oznaczonego jako § 41). Zaskarżonej części uchwały zarzucił: - w zakresie § 8 ust. 1 i 3 uchwały - sprzeczność z art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze. zm. – dalej jako "ustawa o z.z.w.") oraz art. 3531 Kodeksu cywilnego, polegającą na określeniu elementów treściowych umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków; - w zakresie § 12 ust. 5, § 13 ust. 3 i § 26 ust. 2 uchwały - sprzeczność z art. 6 i art. 19 ust. 2 ustawy o z.z.w., polegającą na przyznaniu przedsiębiorstwu uprawnienia do określania wzoru wniosku o zawarcie umowy oraz wzoru wniosku o przyłączenie do sieci; - w zakresie § 12 ust. 6, § 15 - § 18, § 22 ust. 4 zd. 2, § 40, § 41 i § 42 ust. 1 uchwały- sprzeczność z art. 19 ust. 2 ustawy o z.z.w., poprzez zamieszczenie w Regulaminie materii ustawowo zastrzeżonej do regulacji umownej; - w zakresie § 22 ust. 4 zd. 1 oraz ust. 5 i 6 uchwały - sprzeczność z art. 19 ust. 2 ustawy o z.z.w. polegającą na powtórzeniu zapisów § 17 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886), - w zakresie § 23 i § 24 uchwały - sprzeczność z art. art. 19 ust. 2 ustawy o z.z.w., polegającą na zmodyfikowaniu odpowiednio zapisów § 18 i § 16 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wobec powyższego, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej uchwały w zaskarżonej części, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez radcę prawnego M.K., wniosła o jej oddalenie. Organ za chybiony uznał zarzut naruszenia zasady swobody umów określonej w art. 3531 Kc. Wskazał, że co prawda w zaskarżonej uchwale znalazł się zapis, iż "umowa określa" prawa i obowiązki stron oraz zasady usuwania awarii, jednakże traktowanie tego wyliczenia jako katalog zamknięty jest zbyt wąskim interpretowaniem tego przepisu, bowiem używając tego zwrotu organ chciał podkreślić, że zagadnienia te są w umowie najważniejsze. Za zbędne organ uznał wymienianie pozostałych zagadnień, które nie wychodziłyby poza katalog zawarty w art. 6 ust. 3 ustawy. Rada Miejska przyznała, że nie powinna upoważniać przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do ustalenia wzoru wniosku o zawarcie umowy oraz przyłączenie do sieci, jednakże stwierdziła, że przepisy uchwały nie przewidywały możliwości odmowy zawarcia umowy w przypadku nie złożenia wniosku w określonej formie, a określenie wzorów miało ułatwić procedurę. Ponadto, zdaniem organu, przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu, z powołaniem się na konkretny przepis tego aktu, jest dopuszczalne jeżeli czyni akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym. Rada Miejska podzieliła natomiast stanowisko skarżącego w zakresie wadliwego umieszczenia w uchwale przepisów dotyczących wypowiadania umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: "P.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaznaczyć należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. W myśl przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba ze uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowi uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2006 r. nr XXVIII/255/2006 w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w części określonej skargą. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 3 wyżej wskazanej ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Natomiast w myśl art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy o z.z.w. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Dokonując kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Nr XXVIII/255/2006 z dnia [...] lutego 2006 r., w zaskarżonej części, Sąd zważył, iż skarga jest zasadna, bowiem kwestionowane normy gminnego aktu prawa miejscowego w istotny sposób naruszają powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Skutkować to winno zatem uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem ich nieważności. Należy podkreślić, iż akty prawa miejscowego jako akty wykonawcze do ustawy, mogą być wydawane tylko w zgodzie i w zakresie delegacji ustawowej. Jak zasadnie podkreśla to strona skarżąca, otwarty katalog spraw, które ustawodawca przekazał do unormowania przez radę gminy w regulaminie zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2) nie oznacza dowolności prawotwórczej. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, niedopuszczalna jest ich rozszerzająca wykładnia. W drodze aktu prawa miejscowego rada gminy nie może "poprawiać", czy też "dostosowywać" przepisów aktu wyższego rzędu do lokalnych potrzeb. Zagadnienie uregulowane ustawowo (bądź w drodze innych aktów prawa powszechnie obowiązujących), bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy w tym zakresie, nie mogą zatem podlegać przekształcaniu, czy też wybiórczemu powtarzaniu w akcie prawa miejscowego. Taki zabieg bowiem może prowadzić do niejasności, niespójności lub nawet prób odmiennej, niezgodnej z wolą ustawodawcy, wykładni tych przepisów. § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że "umowa określa szczegółowe obowiązki stron, w tym zasady utrzymania przyłączy oraz warunki usuwania ich awarii", natomiast w § ust. 3 wskazano, że "umowa określa miejsce wykonywaniu usługi dostawy wody i odbioru ścieków". Jak słusznie zauważył skarżący art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wskazuje minimum treściowe umów o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Szczegółowe prawa i obowiązki stron oraz zasady usuwania awarii, na które wskazuje Rada, są tymczasem tylko dwoma spośród siedmiu kategorii zagadnień, które ustawodawca nakazał uregulować w umowie. Zatem określenie w akcie prawa miejscowego jedynie niektórych spośród niezbędnych elementów umowy, może powodować wątpliwości co do jej zakresu. Może to również wskazywać, iż rada pośrednio ingeruje w zasadę swobody kontraktowej stron. W ocenie Sądu zasadnie Prokurator wskazuje, iż lokalny prawodawca na mocy kwestionowanych zapisów bez umocowania ustawowego dokonał władczej ingerencji w treść umów dotyczących zaopatrzenia w wodę, a nadto uczynił to w sposób odmienny, niż kształtowany mocą przepisów ustawowych. W związku z powyższym należało stwierdzić, że § 8 ust. 1 i ust. 3 uchwały naruszają przepis art. 3531 Kodeksu cywilnego, a zapis ust. 1 stanowi dodatkowo powtórzenie i niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej wyrażonej w art. 6 ust. 3 ustawy o z.z.w. Podzielić należy również stwierdzenie strony skarżącej, iż w § 22 ust. 4, 5 i 6 zaskarżonej uchwały organ powtórzył i zmodyfikował zapisy § 17 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuję się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jest również dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424, wyrok NSA z 30 września 2009 r. II OSK 1077). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. W § 12 ust. 5, § 13 ust. 3 i § 26 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska upoważniła przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do ustalenia wzoru wniosku o zawarcie umowy oraz wzoru wniosku o przyłączenie do sieci, jednakże przepis art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu nie przewiduje podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzania takich wzorów. Zasadnie skarga zarzuca, iż wprowadzając takie zapisy Rada Miejska przekroczyła zakres posiadanych kompetencji prawodawczych. Z kolei § 12 ust. 6 zaskarżonej uchwały stanowi, iż "po zawarciu umowy odbiorca jest zobowiązany do pisemnego poinformowania przedsiębiorstwa o utracie przezeń prawa korzystania z nieruchomości. Do czasu poinformowania przedsiębiorstwa, odbiorca pomimo wygaśnięcia umowy ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez przedsiębiorstwo." Wskazać należy, że zgodnie z regulacją art. 6 § 3 pkt 3 ustawy o z.z.w. umowa o dostarczenie wody lub odprowadzenie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące praw i obowiązków stron umowy. Określenie zatem w uchwale (regulaminie) obowiązku informowania o utracie prawa do korzystania z nieruchomości wkracza niejako w materię podlegającą, zgodnie z wolą ustawodawcy, regulacji umownej - co jest niedopuszczalne. W przepisach § 15, § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały Rada Miejska określiła zasady rozwiązywania umów. Natomiast art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu uprawnia jedynie do określenia w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, zatem i w tym przypadku Rada przekroczyła swoje uprawnienia do stanowienia norm powszechnie obowiązujących. W § 40 zaskarżonej uchwały rada gminy przewidziała możliwość ograniczenia lub wstrzymania przez przedsiębiorstwo usług oraz decydowania o celu przeznaczenia pobieranej wody. Wskazać należy, że możliwość wstrzymania dostaw wody została określona w art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Z prawa odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przedsiębiorstwo może zrobić użytek, jeżeli zostanie spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu oraz przedsiębiorstwo spełni obowiązki informacyjne, wskazane w ust. 3 tego przepisu. Rada gminy nie może w drodze aktów prawa miejscowego korygować w dowolny sposób listy tych przesłanek, gdyż stanowi ona katalog zamknięty. Nadto należy zgodzić się ze skarżącym, że w przypadku braku regulacji ustawowej w tym zakresie o przeznaczeniu pobieranej wody decyduje nabywca, przedsiębiorstwo zaś nie może wskazywać w jaki sposób nabywca wody (towaru) ma ją wykorzystać. Przedmiotowy akt prawa miejscowego, wobec braku upoważnienia ustawowego, nie może nadawać przedsiębiorstwu tak szerokich uprawnień. Rada Miasta w § 41 zaskarżonej uchwały określiła przypadki, w których przedsiębiorstwo wolne jest od odpowiedzialności gdy przerwa lub ograniczenie usług są wynikiem działania siły wyższej, w tym zwłaszcza sił przyrody, działania lub zaniechania osób lub podmiotów za które przedsiębiorstwo nie ponosi odpowiedzialności, w tym samego odbiorcy, potrzeby ochrony życia lub zdrowia ludzkiego oraz środowiska naturalnego, a także potrzeb przeciwpożarowych. Odnośnie powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy o z.z.w., to umowa pomiędzy przedsiębiorcą i odbiorcą o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawierać winna między innymi postanowienia dotyczące okresu jej obowiązywania oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Stwierdzić zatem należało, że i w tym przypadku Rada Miejska przekroczyła swoje uprawnienia określając w uchwale zagadnienia, które powinna regulować umowa. Podobnie zresztą Rada uczyniła w § 42 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zamieszczając regulacje dotyczące upustów w opłacie za wodę z uwagi na obniżenie jej jakości. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O wykonalności uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, orzeczono w punkcie II wyroku, na podstawie art. 152 P.p.s.a.