II SA/Go 795/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi "R" S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru posadowienia kiosku oddala skargę. 1. W dniu [...] maja 2011 r. "R" spółka akcyjna dokonała zgłoszenia robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na posadowieniu na okres 120 dni kiosku typu "R", o konstrukcji stalowej o wymiarach 4 m x 3,5 m na działce o nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Starosta Powiatu, nałożył na "R" S.A. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w wyżej wskazanym wniosku poprzez przedłożenie w terminie do dnia 21 czerwca 2011 r.: - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - opinii Urzędu Gminy czy dla nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie obowiązują określone przepisami prawa miejscowego zasady odnoszące się do formy zabudowy, - mapy geodezyjnej ze wskazaną lokalizacją obiektu. Wraz z pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. "R" S.A. przedłożyła brakujące dokumenty. 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Starosta Powiatu, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.), wniósł sprzeciw wobec zamiaru posadowienia przedmiotowego kiosku wskazując, że pozostaje ono w sprzeczności z postanowieniami planu miejscowego. 3. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. "R" S.A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody. Decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego prowadzące do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i w konsekwencji ustalenie, że budowa zgłoszona przez odwołującą się spółkę jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr XL/237/10 z dnia [...] września 2010 r., poprzez nieustalenie jakiego rodzaju obiektem jest obiekt, którego budowę zgłosiła "R" S.A. i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 17 ust. 6 pkt 1 lit. a) tego planu poprzez przyjęcie, że zgłaszany kiosk jest punktem usługowym, a nie punktem, w którym dokonywana jest sprzedaż towarów. W uzasadnieniu odwołania wskazano również, że umowy zawierane przez "R" S.A. są umowami sprzedaży, regulowanymi Tytułem XI Księgi Trzeciej ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93, ze zm, dalej jako K.c.), a nie np. umowami o świadczenie usług, do których zgodnie z art. 750 K.c. stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Zdaniem odwołującej się nie jest wiadome, na jakiej podstawie organ ustalił, że przedmiotowy kiosk będzie punktem usługowym. 4. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inne przepisy. Zdaniem Wojewody określenie ustawowe "wnosi sprzeciw" oznacza, że rozstrzygnięcie co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz obliguje organ do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy zgłoszone roboty budowlane naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że działka o nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XL/237/10 Rady Gminy z dnia [...] września 2010 r. Znajduje się ona na terenie oznaczonym symbolem UM, tj. zabudowy usługowo-mieszkaniowej, dla której określono m.in.: - teren zabudowy zwartej o charakterze śródmiejskim (§ 17 ust. 6 pkt 1 lit. a), - realizację zabudowy zwartej do granic działki (§ 17 ust. 6 pkt 1 lit. e), - zakaz lokalizacji wolnostojących obiektów usługowych na działkach wydzielonych (§17 ust. 6 pkt 3 lit. a). Zgodnie z § 3 pkt 8 wyżej wymienionej uchwały przez "usługi" należy rozumieć takie usługi, które nie wytwarzają dóbr materialnych i służą zaspokojeniu podstawowych potrzeb ludności, z wyłączeniem usług: handlu o powierzchni sprzedażowej pow. 2000 m2 dla jednego obiektu, obsługi komunikacji, sprzedaży paliw, naprawy i sprzedaży pojazdów zmechanizowanych, miejsca obsługi podróżnych. W świetle zapisów planu miejscowego, wnioskowane zgłoszeniem z dnia [...] maja 2011 r. posadowienie na okres 120 dni wolnostojącego kiosku nie jest możliwe, bowiem ustalenia planu miejscowego dopuszczają jedynie realizację obiektów w ramach zwartej zabudowy. Ponadto zapisy planu miejscowego dotyczące terenów UM - zabudowy usługowo-mieszkaniowej jednoznacznie zakazują lokalizacji na tych terenach wolnostojących obiektów usługowych na działkach wydzielonych, a wolnostojący kiosk bez wątpienia uznać należy za wolnostojący obiekt usługowy. 5. Decyzję Wojewody "R" S.A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczone zostały zarzuty zawarte w odwołaniu. Nadto podkreślone zostało, że organ drugiej instancji nie przeprowadził analizy § 17 ust. 6 pkt 3 lit. a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wyjaśnił, na jakiej podstawie zakwalifikował przyszłą inwestycję Skarżącej jako obiekt usługowy, a nie handlowy, ograniczając się do stwierdzenia, że zarzut jest chybiony. Zaskarżona decyzja narusza zatem interes prawny strony bowiem niezgodnie z prawem uniemożliwia jej posadowienie obiektu handlowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakresem kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, zwanej dalej p.p.s.a.) objęte jest orzekanie w sprawach skarg na decyzje, wydane przez organy administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne odbywa się zgodnie z zasadą legalności, kryterium stanowi zatem zgodność z prawem danej formy działania organu administracji publicznej. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ograniczony zaś jest granicami danej sprawy. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 do 3 p.p.s.a. sąd administracyjny jest władny, uwzględniając skargę na tę formę działania organów administracji publicznej, decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność, ewentualnie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c p.p.s.a). 7. Badając legalność zaskarżonej decyzji w przedstawionym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 ze zm.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 8 tej ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego co oznacza, że jego ustalenia należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organów gminy, które je ustanowiły. Taką ingerencję w prawa osób trzecich, w tym także prawo własności, dopuszcza Konstytucja (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), odsyłając do uregulowań ustawowych. Są nimi w niniejszej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 tej ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Według zaś art. 6 ust. 1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przyjmuje się jednak, że gmina ma prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te ustanawiane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Kontrola legalności wykonywania władztwa planistycznego jest jednakowoż sprawowana w trybie przewidzianym do badania legalności aktów prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy architektoniczno – budowlane, w zakresie kompetencji lub obowiązków odwołujących się do postanowień planu są nimi związane. Także stronie kwestionującej plan lub jego określony zapis przysługuje prawo do ochrony jej interesów jedynie w drodze skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem kontroli sądowej w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracyjnego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz., pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 150). Z tych względów organy administracyjne rozstrzygające o niniejszej sprawie, ze względu na treść przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązane były dokonać kontroli przedmiotowego zgłoszenia pod kątem jego zgodności z przepisami prawa w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obowiązującym prawem miejscowym. 8. Odnosząc się do ustaleń określonych planem należy wskazać, że wedle uchwały nr XL/237/10 Rady Gminy z dnia [...] września 2010 r., przedmiotowy kiosk miałyby zostać posadowiony na terenie oznaczonym symbolem UM, tj. zabudowy usługowo-mieszkaniowej, dla której określono, m.in.: - teren zabudowy zwartej o charakterze śródmiejskim (§ 17 ust. 6 pkt 1 lit. a uchwały), - realizację zabudowy zwartej do granic działki (§ 17 ust. 6 pkt 1 lit. e uchwały), - zakaz lokalizacji wolnostojących obiektów usługowych na działkach wydzielonych (§17 ust. 6 pkt 3 lit. a uchwały). W tym kontekście decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma interpretacja przepisu § 3 pkt 8 wyżej wymienionej uchwały, zgodnie z którym "ilekroć w dalszych przepisach tej uchwały mowa jest o usługach należy przez to rozumieć takie usługi, które nie wytwarzają dóbr materialnych i służą zaspokojeniu podstawowych potrzeb ludności, z wyłączeniem usług: handlu o powierzchni sprzedażowej pow. 2000 m2 dla jednego obiektu, obsługi komunikacji, sprzedaży paliw, naprawy i sprzedaży pojazdów zmechanizowanych, miejsca obsługi podróżnych". W tej mierze należy mieć na względzie, że § 3 uchwały pełni funkcję tzw. słowniczka zawierającego definicję terminów lub wyrażeń, którymi posługuje się ten akt normatywny. Możliwość ustanawiania samodzielnych definicji w aktach prawa miejscowego nie jest co do zasady kwestionowana. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2010, II OSK 531/10 (publ. w bazie orzecznictwa na stronie internetowej NSA), wymaga to rozważenia relacji zakresowej i treściowej aktu prawa miejscowego do konstytucyjnego systemu źródeł prawa oraz roli definicji w praktyce legislacyjnej i strukturze systemu prawa. Definiowanie legalne ma miejsce wówczas, gdy w ocenie prawodawcy określone terminy mogą spowodować trudności interpretacyjne. Jest to zatem czynność zmierzająca do usprawnienia wykładni prawa, zwłaszcza przy jego operatywnym stosowaniu. To do prawodawcy ustanawiającego dany akt normatywny należy ocena potrzeby formułowania określonej definicji. Reguła ta może być przenoszona na akty wykonawcze lub akty prawa miejscowego, jeżeli definiowanie nie koliduje z normami (w tym definicjami normatywnymi) wyższych hierarchicznie w stosunku do aktu prawa miejscowego źródeł prawa oraz wynikającymi z tych norm zasadami lub celami ustanowienia danego aktu prawa miejscowego a użyte definicje będą obowiązywać wyłącznie w obrębie tego aktu (obowiązywanie wewnętrzne). W orzecznictwie wskazuje się, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, co oznacza, iż plan nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów. Natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu nie wprowadza zakazu definiowania określonych zwrotów na potrzeby regulacji planistycznej. Sformułowanie przez organ samorządu terytorialnego definicji legalnej dla potrzeb wykładni przepisów uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalne pod warunkiem, że normy zrekonstruowane przy uwzględnieniu tej definicji są zgodne z celami i zasadami tego planu, nie są niezgodne z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub przepisami innych ustaw określających lub ograniczających zakres władztwa planistycznego oraz nie prowadzą do nadużycia tego władztwa. Definicja ta obowiązuje wyłącznie w odniesieniu do planu, w którego tekście została ustanowiona. 9. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pojęcie "usług" zdefiniowane w pkt 8 § 3 rozdziału I przedmiotowej uchwały ma regulacyjny charakter i nie prowadzi do kolizji z celami, funkcjami i zasadami władztwa planistycznego określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa definicja zmierza do dookreślenia zasad zagospodarowania i obsługi terenów objętych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzyja ona również komunikatywności tekstu prawnego eliminując całkowicie lub w znaczącej części "pas nieostrości" danego zwrotu, tym samym gwarantując jej jednolite stosowanie przez organy administracji publicznej oraz podmioty, których praw lub obowiązków dotyczy władztwo planistyczne. Wprowadzenie definicji do treści uchwały planistycznej rodzi określone konsekwencje normatywne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy z tej racji, że jedną z podstawowych i najsilniejszych dyrektyw wykładni, powszechnie zresztą aprobowanych w krajowej kulturze prawnej, jest odwołanie się w procesie interpretacji do sensu językowego danego zwrotu ze względu na definicję legalną zawartą w interpretowanym tekście prawnym. Wedle tej dyrektywy podane w definicji znaczenie danego zwrotu przyjmuje się w pierwszej kolejności, eliminując inne możliwie znaczenia (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 336-337). Przyjmuje się także, że definicje sformułowane w obszarze innych tekstów prawnych, niestanowiących podstaw normatywnych uchwalenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego, nie wyznaczają konsekwencji normatywnych dla tego aktu. W krajowym systemie prawa brak jest takiej definicji terminów "usługa" oraz "handel", które mają charakter kompleksowy i obowiązujący w całym jego obszarze. Zatem inne definicje przyjmowane w słownikach bądź występujące w innych aktach normatywnych mogłoby stanowić pewne wsparcie argumentacyjne, tylko w przypadku, w którym przedmiotowy akt prawa miejscowego nie operowałby "własną" definicją. Skoro definicja taka występuje zasadne było odrzucenie innych znaczeń definiowanego zwrotu, w tym przedstawianych przez stronę skarżącą. Wskazać należy, że definicja zawarta w pkt. 8 § 3 uchwały ma charakter zakresowy i zarazem pełny. W jej definiensie określono bowiem nazwy, których zakresy wchodzą w zakres nazwy definiowanej i zarazem nazwy te stanowią wszystkie elementy zakresu (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa..., s. 212-213). Stąd też relacja znaczeniowa nazwy "handel" użytej w rozważanej definicji do definiowanego terminu "usługi" wyznaczona jest stosunkiem podrzędności. Zatem w rozumieniu tego tekstu prawnego "handel o powierzchni sprzedażowej pow. 2000 m2 dla jednego obiektu" jest jednym z rodzajów usług (podobnie jak pozostałe użyte w definiensie zwroty "sprzedaż paliw", "obsługa komunikacji" "sprzedaż i naprawa pojazdów zmechanizowanych", "obsługa podróżnych"). 10. Rezultat interpretacji spornego tekstu uchwały planistycznej jest więc następujący: zakazowi wynikającemu z § 17 pkt 3 lit a) w zw. z § 4 ust. 3 pkt 7 tej uchwały podlega przedmiotowy kiosk, jako obiekt handlowy o powierzchni sprzedażowej nie przekraczającej 2000 m2, w rozumieniu § 3 pkt 8 uchwały. Skoro bowiem wyłączeniu od zakazu podlega jedynie handel w obiekcie o powierzchni sprzedażowej pow. 2000 m2 to handel w obiekcie taki jak przedmiotowy kiosk warunku wyłączenia nie spełnia. W ustosunkowaniu się do zarzutu skarżącej zauważyć należy, że wnioskowanie to jako rozumowanie a contrario nie ma charakteru rozszerzającego. Taką też prawidłową wykładnię prawa materialnego przyjęły organy obu instancji, zasadnie przyjmując, że zakaz określony w analizowanych przepisach wymagał zgłoszenia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazać również należy, że w postępowaniu tym nie wystąpiły inne uchybienia, które Sąd Administracyjny był obowiązany uwzględnić z urzędu. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.