II SA/Go 795/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P.K. kwotę 1882 (tysiąc osiemset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496) w związku z art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm), oraz art. 104, art. 105, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), Prezydent Miasta ustalił: - w punkcie 1 decyzji odszkodowanie w wysokości 18.980,00 zł na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0111 ha, położoną w obrębie [...]; - w punkcie 2 decyzji odszkodowanie w wysokości 27.172,00 zł na rzecz P. K. za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości wraz z naniesieniami stanowiącymi własność użytkownika wieczystego; - w punkcie 3 umorzył postępowanie wobec Banku z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego - hipoteki umownej ustanowionej na ww. nieruchomości; - w punkcie 4 umorzył postępowanie wobec "L" sp. z o.o. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego - hipoteki umownej ustanowionej na ww. nieruchomości. Organ wskazał, że powyższa nieruchomość została przeznaczona pod pas drogowy i stała się własnością Gminy o statusie miejskim na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn: budowa drogi powiatowej ulicy A wraz z przebudową skrzyżowań z drogą powiatową nr [...] - ul. L, drogą powiatową [...] - ul. W, drogą powiatową nr [...] - ul. G, drogą powiatową nr [...] - ul. S, drogą gminną nr [...] - ul. J i drogą powiatową [...]- ul. D, drogą gminną nr [...]- ul. R oraz rozbudową drogi powiatowej [...] ul. D na odcinku od km 0+102,50 do km 0+578,84 wraz z przebudową skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] - ul. U wraz z infrastrukturą techniczną tj. oświetleniem i odwodnieniem w [...] w ramach zadania pn.: "Budowa ul. A wraz ze ścieżkami rowerowymi". Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, w sprawie określenia wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w celu ustalenia przedmiotowego odszkodowania, sporządził operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2017 r., poprawiony [...] listopada 2017r., w którym określił wartość prawa własności gruntu z uwzględnieniem obciążenia prawem użytkowania wieczystego na kwotę 18.980,00 zł oraz wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z naniesieniami stanowiącymi własność użytkownika wieczystego na kwotę 27.172,00 zł. Prezydent omówił sposób dokonania wyceny nieruchomości i uznał, że została dokonana w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także ze standardami zawodowymi. Operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2017 r., przyjęty jako dowód w sprawie jest – zdaniem organu – wiarygodny, przejrzysty, nie zawiera braków, czy też pomyłek. Organ wskazał, że metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem jego rozważań, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Podsumowując organ stwierdził, że wartość określona w przedmiotowym operacie szacunkowym stanowi wartość rynkową, czyli odpowiada najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku i została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Opracowanie zawiera w swojej treści informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń wyniku końcowego. Zdaniem Prezydenta Miast przyjęta wartość nie nasuwa żadnych wątpliwości, brak zatem obiektywnej potrzeby przeprowadzenia dalszych dowodów na okoliczność już udowodnioną. Następnie organ podał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Bank, poinformował, iż wierzytelność zabezpieczona hipoteką, wpisaną w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. została całkowicie spłacona. Ponadto, po zweryfikowaniu księgi wieczystej [...]organ ustalił, iż hipoteka na rzecz "L" sp. z o.o. z siedzibą w [...], również została wykreślona na wniosek wierzyciela. Tym samym nie ma podstawy do naliczenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych. Wskutek zakwestionowania przez stronę postępowania operatu szacunkowego, dnia [...] lutego 2018 r. Biuro Urbanistyki i Planowania wystosowało pismo do rzeczoznawców majątkowych ze sprostowaniem, z którego wynika, że działka [...] znajduje się na terenie nie objętym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wydano dla niej warunków zabudowy. Funkcja terenów sąsiednich została uwzględniona - wartość gruntu została oszacowana w oparciu i przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Po powtórnej analizie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych K. M. oraz J. G., organ stwierdził, że przeprowadzenie wyceny nieruchomości, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, zostało dokonane w sposób zgodny z wymogami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także ze standardami zawodowymi i uznał go za wiarygodną podstawę zaskarżonej decyzji. Odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r. złożył P.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie wadliwego sporządzonego - z naruszeniem § 36 i § 29 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2017 r. autorstwa rzeczoznawców majątkowych J. G. i K. M. co miało istotny wpływ na zaniżenie wysokości odszkodowania należnego skarżącemu. Pełnomocnik wniósł o wydanie w trybie art. 132 k.p.a nowej decyzji, w której organ zmieni zaskarżoną decyzję poprzez ustalenie wysokości odszkodowania należnego P. K. w oparciu o nowo zlecony i wykonany operat szacunkowy uwzględniający zgłoszone przez skarżącego zastrzeżenia, ewentualnie o uchylenie przez Wojewodę zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik zarzucił nieuwzględnienie uwag skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. co do potrzeby dokonania niezbędnych korekt w treści sporządzonej opinii, który podnosił, że autorki operatu błędnie określiły przeznaczenie - "funkcję" gruntów, z których działka została wydzielona tj. gruntu oznaczonego numerem działki [...] objętego decyzją o warunkach zabudowy. Określając przeznaczenie nieruchomości zgodnie z procedurą uregulowaną w treści § 36 ust 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego należy pominąć ustalenia decyzji wywłaszczającej. Należy ustalić przeznaczenie całej nieruchomości wedle jej stanu z dnia wydania decyzji, czyli przed wystąpieniem jej skutków prawnych, czego autorki operatu zaniechały. Pełnomocnik strony wskazał, że przed dniem wydania decyzji nieruchomość oznaczona była jako działka nr [...] (obecnie [...]). Podział został dokonany w postępowaniu wywłaszczeniowym przeprowadzonym na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy dotyczyły obszaru części nieruchomości (obecnie dz. nr [...]), ale miały wpływ na wartość całej nieruchomości, w tym na jej część obecnie oznaczoną dz. nr [...] - wywłaszczoną. Zdaniem pełnomocnika powołana wyżej decyzja o warunkach zabudowy potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość nie należy do "TZ" - Terenów Zamkniętych, bowiem dopuszcza możliwość zabudowy obiektami stacji paliw płynnych. Za chybione pełnomocnik uznał odwołanie autorek operatu do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zapis studium jest niezgodny ze stanem faktycznym i nie wywołuje skutków prawnych. Ponadto studium nie stanowi prawa miejscowego. Bezpodstawnie przeprowadzono także analizę rynku nieruchomości o funkcji przeważającej wśród gruntów przyległych. Procedura ta jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku, gdy grunt wywłaszczany przed wydaniem decyzji wywłaszczającej (zezwalającej na realizację celu publicznego w zakresie dróg publicznych) był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję drogową. W przedmiotowej sprawie wyceniany grunt nie był objęty aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto autorki operatu - nie uzasadniając tego w żaden sposób - nie przeprowadziły procedury określonej w § 29 ust. 2 w/w Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przyjmując niekorzystną procedurę określoną w § 29 ust. 3 rozporządzenia, dającą wyniki znacznie odbiegające od cen transakcyjnych. Pełnomocnik stwierdził, że niedokonanie sygnalizowanej korekty sprawia, iż w sposób nieuprawniony doszło do zaniżenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał dnia [...] sierpnia 2018 r. decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości orzekł: 1. ustalić odszkodowanie w wysokości 19 447,00 zł na rzecz Skarbu Państwa za prawo własności nieruchomości wraz z nasadzeniami stanowiącymi własność właściciela, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]o pow. 0,0111 ha, położoną w obrębie 18 miasta [...], 2. ustalić odszkodowanie w wysokości 26 705,00 zł na rzecz P. K. za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości wraz z budowlami stanowiącymi własność użytkownika wieczystego. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności omówił regulacje prawne odnoszące się do sporządzania operatu szacunkowego oraz wskazał, że operat jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. Wskazał też, że przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0111 ha, położonej w obrębie [...]był Prezydent Miasta, na prawach powiatu, organ reprezentujący Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym do dnia [...] grudnia 2089 r. P. K. Na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej przedmiotowa działka nie była objęta aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla części działki o nr ew. [...], z której po podziale powstała wyceniana działki o nr ew. [...] i [...]została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] września 2016 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą z określeniem rodzaju inwestycji - zabudowa handlowo - usługowa. Warunki zabudowy zostały wydane dla części działki, która po podziale oznaczona została nr [...]. Brak jest ustaleń i przeznaczenia dla pozostałej działki o nr [...]. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyceniana działka oznaczona jest symbolem TZ - tereny zamknięte. Dalej organ II instancji omówił ustalenia dokonane przez biegłe, zawarte w operacie szacunkowym. Wskazał, że przeprowadzona analiza operatu nie wykazała nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem dowodu z opinii biegłych. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorki operatu wyczerpująco wyjaśniły przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowały przyjęty rynek transakcyjny. Równie szeroko scharakteryzowały w operacie szacunkowym cechy nieruchomości, które na analizowanym rynku mają wpływ na wartość nieruchomości. Dodatkowo organ stwierdził, że całość operatu szacunkowego stanowi spójne, logiczne opracowanie i może stanowić wiarygodny dowód o wartości szacowanej nieruchomości. Odnośnie stanowiska strony skarżącej, iż w operacie z dnia [...] listopada 2017 r., określając przeznaczenie nieruchomości zgodnie z procedurą uregulowaną w treści § 36 ust 1 rozporządzenia należy pominąć ustalenia decyzji wywłaszczającej, czyli należy ustalić przeznaczenie całej nieruchomości wedle jej stanu z dnia wydania decyzji, a także pominąć zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące wywłaszczanej działki nr [...]– organ wskazał, że przedmiotem wyceny jest działka nr [...] położona w [...] przeznaczona pod pas drogowy na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]stycznia 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja zrid) i odszkodowanie przysługuje za działkę przeznaczoną pod drogę publiczną. Zdaniem organu niezasadne jest domaganie się od biegłych, aby ustalając wartość rynkową działki nr [...] położonej w [...] brały pod uwagę cechy całej działki nr [...], a nie stanu części nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej. Podnoszony kolejny zarzut, że określenie wartości użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w oparciu o formułę współczynnikową wynikającą z § 29 ust. 3 rozporządzenia, spowodowało uzyskanie wyniku odbiegającego znacznie od cen transakcyjnych, organ uznał za nietrafiony. Wskazał, że obrót prawem użytkowania wieczystego jest sporadyczny i brak wystarczającej bazy porównawczej, na podstawie której możliwe byłoby określenie wartości tego prawa. Ponadto w przedmiotowym przypadku odszkodowanie przysługuje zarówno właścicielowi, jak i użytkownikowi wieczystemu. W związku z tym konieczne jest określenie prawa własności obciążonego prawem użytkowania wieczystego. W tej sytuacji zastosowano sposób analogiczny, jak przy określaniu wartości prawa własności obciążonego innymi prawami, tj. poprzez określenie różnicy pomiędzy wartością prawa własności a wartością prawa obciążającego, w tym przypadku jest to prawo użytkowania wieczystego obliczone zgodnie z formułą wskazaną w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Odnośnie zarzutu dotyczącego wybranej przez rzeczoznawczynie majątkowe procedury wyceny działki nr [...]Wojewoda podkreślił, że procedurę wyceny przeprowadzono zgodnie z zasadami zawartymi w § 36 rozporządzenia. Określenie wartości nieruchomości na podstawie przeznaczenia gruntów przyległych nie wynika z reguły zawartej w § 36 pkt 4, ale z braku transakcji rynkowych dotyczących gruntów o funkcji, jaką wywłaszczony teren posiadał przed wydaniem decyzji zrid. Wojewoda wskazał, że opinia sporządzona w formie operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2017 r. spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu oraz jest zgodna z regulacjami wynikającymi z u.g.n., jednak uznał za nieprawidłowe działanie rzeczoznawczyń majątkowych przyporządkowujących w operacie (punkt 7.3 operatu) do prawa użytkowania wieczystego wartość zadrzewień znajdujących się na działce nr [...], położonej w [...]. Odszkodowanie za nasadzenia na gruncie przysługują Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego jako właścicielom nieruchomości, albowiem zgodnie z art. 18 specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Nasadzenia roślinne stanowią własność właściciela gruntu - Skarbu Państwa, a nie użytkownika wieczystego. Stanowią one bowiem część składową nieruchomości i ich właścicielem pozostaje podmiot, któremu przysługuje prawo własności działki. Zarówno podczas trwania umowy użytkowania wieczystego, jak i po jej wygaśnięciu to on dysponuje nasadzeniami. W związku z powyższym, odszkodowanie za nasadzenia na przedmiotowym gruncie przysługują Skarbowi Państwa. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, niezgodnie z obowiązującymi przepisami określono w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2018 r., co rażąco narusza prawo, wysokości odszkodowania, albowiem wartość zadrzewień znajdujących się na działce nr [...] położonej w obrębie 18 miasta powinna być zaliczona do wartości odszkodowania należnego właścicielowi, a nie jej użytkownikowi wieczystemu. Skargę na decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018 poz. 121) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, b) § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004 nr 207, poz. 2109) poprzez jego błędną wykładnię, c) § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, d) § 29 ust. 2 w/w rozporządzenia poprzez jego nie zastosowanie, e) § 29 ust. 3 w/w rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, 2. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w tym zakresie:  - wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie wadliwego - sporządzonego z naruszeniem § 36 i § 29 w/w rozporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2017 r. autorstwa rzeczoznawców majątkowych J.G. i K. M., co miało istotny wpływ na zaniżenie wysokości odszkodowania należnego skarżącemu, - zaniechanie przeprowadzenia dowodu w postaci zlecenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2017 r. autorstwa rzeczoznawców majątkowych – J. G. i K. M., organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem strony, określając przeznaczenie nieruchomości zgodnie z procedurą uregulowaną w treści § 36 ust. 1 rozporządzenia należy pominąć ustalenia decyzji wywłaszczającej. Skutkiem powyższej normy należy zatem - wbrew twierdzeniu organów obu instancji - ustalić przeznaczenie całej nieruchomości wedle jej stanu z dnia wydania decyzji, czyli przed wystąpieniem jej skutków prawnych (przed jej uprawomocnieniem). Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość oznaczona była działką nr [...] (obecnie [...] i [...]). Podział przedmiotowej nieruchomości został co prawda dokonany w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale stał się faktem dopiero z chwilą uprawomocnienia przedmiotowej decyzji, który to stan - zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia nie jest brany pod uwagę dla potrzeb ustalenia należnego stronie odszkodowania. Przyjęcie odmiennej argumentacji - co uczynił organ II instancji - doprowadziło do nieuprawnionego stwierdzenia, iż dla wywłaszczanej nieruchomości nie obowiązywał ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani decyzja o warunkach zabudowy, a jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie dla wycenianej nieruchomości nie obowiązywała decyzja o warunkach zabudowy, w związku z czym uzasadnione było ustalenie jej przeznaczenia na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pełnomocnik podniósł, iż zapis studium jest niezgodny ze stanem faktycznym i nie wywołuje skutków prawnych. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w studium przedmiotowy grunt położony jest na obszarach oznaczonych TZ - tereny zamknięte. Wg stanu faktycznego w/w tereny nie widnieją w urzędowym rejestrze terenów zamkniętych. Powyższe przeznaczenie wyklucza możliwość obrotu rynkowego nieruchomościami położonymi na jego obszarze, w konsekwencji wycena wartości rynkowej tych nieruchomości jest niemożliwa. W świetle powyższych uwarunkowań ustalenie przeznaczenia wywłaszczonego gruntu dla celu oszacowania jego wartości rynkowej na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego było wykluczone. Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia pełnomocnik stwierdził, że autorki operatu błędnie określiły przeznaczenie wycenianego gruntu, czego nie zauważył organ II instancji. Powyższe błędy doprowadziły do wadliwie przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Następnie pełnomocnik skarżącego podniósł, że autorki operatu - nie uzasadniając tego w żaden sposób, czego nie zauważa organ II instancji - nie przeprowadziły procedury określonej w § 29 ust 2 rozporządzenia, przyjęły natomiast niekorzystną procedurę określoną w § 29 ust. 3 rozporządzenia, dającą wyniki znacznie odbiegające od cen transakcyjnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej winien stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego Sąd uznał, że zarzuty skargi są częściowo zasadane. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, z późn. zm.), a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Organy administracji publicznej, ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotową działkę, oparły się na opinii rzeczoznawczyń majątkowych J. G. i K. M. z listopada 2017 r., uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – w zależności od rodzaju drogi, jaka ma być realizowana na danej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...) – zwana dalej "specustawą", podstawowym dowodem jest operat szacunkowy. W myśl art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Operat szacunkowy jest dowodem na ustalenie wartości prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przejętej w celu realizacji inwestycji drogowej. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat szacunkowy jako dowód w sprawie, organy administracji nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a tym samym nie oceniają operatu merytorycznie, ograniczając się do jego kontroli wyłącznie pod względem formalnym i prawnym. Kontrola ta sprowadza się do zbadania czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W art. 159 tej ustawy ustawodawca zawarł upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. W oparciu o tę delegację w dniu 21 września 2004 r. wydane zostało Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 i ust. 2 w.w. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Przepis ust. 5 § 36 stanowi, że przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej. Z przytoczonych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego wynika, że zasadniczą kwestią dla ustalenia wartości odszkodowania za prawa do nieruchomości jest ustalenie przeznaczenia danej nieruchomości. Od ustaleń w tym zakresie zależy sposób procedowania w przedmiocie wyceny nieruchomości, w tym przyjęcie sposobu określenia wartości nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.), a przy zastosowaniu podejścia porównawczego, (art. 152 ust. 2 u.g.n.) metody porównywania parami (art. 153 ust. 1 u.g.n.) – dobór nieruchomości, które muszą spełniać warunek podobieństwa do nieruchomości podlegającej wycenie. Wskazać przyjdzie, że w badanej sprawie nie ustalono jednoznacznie przeznaczenia nieruchomości - dz. nr [...]. Nie ulega wątpliwościom, że decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla części działki nr ewid. [...] – dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Podnieść należy, że operat szacunkowy z listopada 2017 r., w kontekście w.w. decyzji o warunkach zabudowy nie wypowiada się jednoznacznie o przeznaczeniu działki nr ewid. [...], która powstała na skutek podziału działki ewid. nr [...]. Zapisy zawarte w pkt 4 – przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego oraz w pkt 5 – analiza rynku, zawierają sprzeczne stwierdzenia, co rzutuje na wiarygodność operatu szacunkowego. Okoliczność przeznaczenia działki nr [...] była przedmiotem dociekań w toku postepowania administracyjnego, przy czym w kwestii tej również organ administracyjny zajmował zmienne stanowisko (pismo z dnia [...] pażdziernika 2017 r. oraz pismo z dnia [...] lutego 2018 r.), stwierdzając ostatecznie, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy tej części działki nr [...], której po podziale nadano numer [...]. Wskazać przyjdzie, że stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. nie zostało w żaden sposób uzasadnione, albowiem organ nie wskazał na jakiej podstawie stwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy działki nr [...], przez co ustalenia w tym zakresie narażone są na zarzut dowolności. Okoliczność, czy przedmiotowa nieruchomość jest objęta decyzją o warunkach zabudowy winna być wywiedziona z treści decyzji lokalizacyjnej oraz ewentualnie z materiału dowodowego poprzedzającego wydanie tej decyzji. W aktualnym stanie sprawy przeznaczenie dz. nr [...]nie zostało ustalone w sposób jednoznaczny i przekonywujący. Jak wyżej wskazano kwestia ustalenia przeznaczenia nieruchomości determinuje dalszy tok postępowania w sprawie ustalenia wartości odszkodowania za poszczególne prawa do danej nieruchomości, okoliczność ta w niniejszej sprawie winna być jednoznacznie wyjaśniona i uzasadniona. W analizowanej sprawie organy przyjęły, że w.w. decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy działki nr [...], a wobec tego przeznaczenie nieruchomości należy ustalić na podstawie art. 154 u.s.g. Co do zasady stanowisko organu było prawidłowe, przy czym należy stwierdzić, że i tutaj postępowanie przeprowadzone zostało z uchybieniami, które również mogą mieć istotny wpływ na sprawy. Operat szacunkowy dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość [...]sporządzony został przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. W ocenie Sądu operat sporządzony dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość - działkę ewid. nr [...]- nie zawiera wszystkich koniecznych elementów wymaganych przez § 55 i § 56 w.w. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Stosownie do treści § 56 ust. 1 – ust. 5 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Kwotę wartości nieruchomości wyraża się w pełnych złotych. Kwotę wartości nieruchomości można wyrazić w zaokrągleniu do tysięcy złotych, jeżeli nie zniekształca to wyniku wyceny. W myśl ust. 3 w operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Wyciąg, o którym mowa w art. 158 ustawy, zamieszcza się na początku operatu szacunkowego. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomości nie zawiera wszystkich danych koniecznych dla określania stanu nieruchomości przyjętych do porównania oraz tym samym spełnienia kryterium podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Biegłe jako podstawę analizy przyjęły jedenaście transakcji nieruchomości, przy czym charakterystyką objęły jedynie trzy z nich. Z operatu szacunkowego nie wynika zatem na czym polega podobieństwo pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami i czy rzeczywiści ona występuje, co w konsekwencji powoduje, że kontrola w tym zakresie nie jest możliwa (zał. nr 1). W tym miejscu należy również zauważyć, że ustalając wysokość odszkodowania biegłe oparły się również na danych dotyczących transakcji przeprowadzonych na rynku nieruchomości w [...]., który to rynek w ocenie Sądu należy określić jako rynek regionalny. Jednak w operacie zabrakło odniesień co do ewentualnych różnic cenowych oraz relacji popytowo – podażowych pomiędzy rynkami nieruchomości miasta [...] oraz miasta [...] i ich ewentualnego wpływu na wartość przedmiotowej nieruchomości oraz wysokość odszkodowania za poszczególne prawa. Warto w tym miejscu powołać się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku w sprawie sygn. akt I OSK 297/15, w którym Sąd stwierdził, że zasadą przyjętą w przepisie § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) jest po pierwsze, ustalanie wartości rynkowej, po wtóre zaś w pierwszej kolejności ustalenie tej wartości winno mieć miejsce w oparciu o stwierdzone transakcje nieruchomościami drogowymi. Dopiero ich brak uzasadnia dokonanie wyceny wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Podejście porównawcze polega na wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W podejściu tym zasadniczy jest zatem dobór nieruchomości wykazujących podobieństwo określonych cech, relewantnych dla danego rodzaju nieruchomości. Prawodawca wskazując na dobór transakcji zawartych na rynku lokalnym i regionalnym nie posłużył się jednak techniką zdefiniowania obszaru tworzącego dany rodzaj rynku. Podziały administracyjne kraju nie muszą się natomiast pokrywać z faktycznym zróżnicowaniem ekonomicznym czy społecznym, mogącym rzutować na wartość gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość; w myśl art. 4 pkt 17 jeżeli mowa o stanie nieruchomości - należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno - użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego (por. wyrok SA/Gd 135/12 ). Przy zastosowaniu metody porównywania parami należy przyjmować do porównania nieruchomości najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej co do jej atrybutów. Jeżeli więc biegły przyjmuje listę kilkunastu nieruchomości spośród których wybiera trzy, to wybór takich nieruchomości nie może być dowolny. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wartość danej nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. W wyroku sygn. akt II OSK 1973/15 Naczelny Sąd stwierdził, że operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. W operacie szacunkowym, który dotyczy odszkodowania za prawo własności nieruchomości oraz odszkodowania za użytkowanie wieczyste nieruchomości, nie przeprowadzono analizy o której mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Wskazać ponadto należy, że wbrew treści § 29 ust. 3 rozporządzenia w operacie nie uzasadniono przyjętego sposobu wyceny wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu. Trzeba zauważyć, że ustalenie wartości tego prawa według wzoru matematycznego ma miejsce wówczas, gdy przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2 § 29 rozporządzenia. Brak uzasadnienia przyjętego sposobu określenia wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powoduje, że stanowisko organu nie podlega w tym zakresie weryfikacji. Odnośnie odszkodowania za naniesienia – drzewa porastające przedmiotową nieruchomość, stanowisko organu II inst. znajduje oparcie w przepisach Kodeksu cywilnego – art. 47 i art. 48 . Drzewa jako trwale z gruntem związane są jego częścią składową i nie mogą być przedmiotem odrębnego prawa własności. Część składowa nieruchomości dzieli losy całości nieruchomości. Odszkodowanie za naniesienia – drzewa - związane trwale z nieruchomością - należało przyznać właścicielowi nieruchomości. Jak wyżej zaznaczono operat szacunkowy jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie wartości odszkodowania z tytułu prawa własności użytkowania wieczystego nieruchomości przejętej na w celu realizacji inwestycji drogowej. Jego znaczenie polega na tym, że to głównie jego treść kształtuje stan faktyczny sprawy. Stąd też wskazuje się na potrzebę wnikliwej analizy wskazanego dowodu. Charakter oraz waga uchybień jakimi dotknięty jest operat szacunkowy sporządzony w kontrolowanej sprawie administracyjnej mogą mieć wpływ na końcowy wynik postępowania, jakim jest ustalenie wysokości odszkodowania. Jednocześnie w realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do ustalenia stanu faktycznego sprawy, dlatego, w celu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, w ocenie Sądu, zachodzi potrzeba wyeliminowania stwierdzonych uchybień w operacie szacunkowym. Pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne. Słusznie organ przyjął, że faktyczny sposób użytkowania nieruchomości może być podstawą ustaleń jedynie w przypadku braku planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy oraz braku studium. Stanowisko powyższe ma oparcie w przepisach art. 154 u.g.n. Ponieważ w analizowanej sprawie dla danego terenu obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy organ orzekający w sprawie był związany ustaleniami tego aktu prawnego. Nie znajduje aprobaty stanowisko skargi co do wymogu wyceny praw do nieruchomości w stanie przed jej podziałem. Takiemu stanowisku przeczy treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 – 132 u.g.n, w których jest mowa o nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" oraz "c" oraz art. 135 p.p.s.a. decyzje obydwu instancji podlegały uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postepowaniu przed sadami administracyjnymi (DZ.U. nr 221 poz. 2193).