II SA/Go 796/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania 20% potrąconego uposażenia oddala skargę. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 121 b w zw. z art. art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 1782), odmówił przyznania asp. szt. W.M 20% uposażenia potrąconego za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 roku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że raportem z dnia [...] stycznia 2017 r. funkcjonariusz zwrócił się o przeprowadzenie postępowania i zwrot potrąconego wynagrodzenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim związanym z utratą zdrowia podczas wykonywania obowiązków służbowych. W dniu [...] stycznia 2017 r. Komendant skierował funkcjonariusza na badania do Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW celem ustalenia czy choroba pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. W orzeczeniu z dnia [...] marca 2017r. Komisja stwierdziła, że nie istnieje związek pomiędzy schorzeniami a szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Od orzeczenia Komisji W. M. wniósł odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania, w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2017 r. Centralna Komisja Lekarska MSW Skład Orzekający nie znalazła podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej. Mając to na uwadze KPP uznał, iż wypłata funkcjonariuszowi potrąconego wynagrodzenia za okres pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i faktycznych. W. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r., działając m. in. na podstawie art. 121 b ust. 1 w zw. z art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił przyznania W. M. 20% potrąconego uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017r. W ocenie organu odwoławczego orzeczenia Komisji lekarskich, w których nie stwierdzono związku choroby funkcjonariusza ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, wydane zostały zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz.U. z 2014 r., poz. 866) oraz ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1822 ze zm.). Zdaniem KWP w stwierdzeniu Komisji o braku związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, mieści się zarówno to, że stan chorobowy strony nie był spowodowany działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby jak i to, że choroba nie została wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 albo 2. Taka wykładnia orzeczenia wynika choćby z art. 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy wypadkowej. Zgodnie z tymi przepisami, choroba pozostająca w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, to zarówno choroba spowodowana działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby jak i wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 albo 2 tej ustawy. Zatem Komisja lekarska ustalając, że choroba nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, wyklucza tym samym by choroba spowodowana została działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby jak i to, że została wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 albo 2 ustawy wypadkowej. W. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1127/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ do którego wpłynął wniosek funkcjonariusza o wypłatę odszkodowania nie jest władny do samodzielnego ustalania okoliczności istotnych dla wypłaty odszkodowania. Organ nie może też wydać rozstrzygnięcia wbrew treści orzeczenia komisji lekarskiej. Orzeczenie takie ma walor opinii biegłego i winno wyjaśniać zasadnicze kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej, którą organ prowadzący postępowanie nie dysponuje. Ponieważ wydane w sprawie orzeczenia lekarskie nie wyjaśniają (przez brak uzasadnienia) istotnej dla sprawy okoliczności, tj. związku chorób z warunkami i właściwościami służby – zaskarżone orzeczenie należało ocenić jako wydane z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W przypadku stwierdzenia, że sporządzona opinia biegłego nie odpowiada na wszystkie istotne w sprawie pytania, organ prowadzący postępowanie ma możliwość zwrócenia się do biegłego o jej uzupełnienie w danym zakresie. W ocenie Sądu organ powinien zwrócić się do Centralnej Komisji Lekarskiej o uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] czerwca 2017 r., przez uzasadnienie stanowiska co do braku związku stwierdzonych u skarżącego schorzeń ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r., działając m. in. na podstawie art. 121 b ust. 1 w związku z art. 6 f ustawy o Policji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił przyznania W.M. 20% potrąconego uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zwrócił się do Centralnej Komisji Lekarskiej o uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. orzeczenia z dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] czerwca 2018 r. do organu wpłynęła odpowiedź Komisji, która nie realizowała żądania strony co do uzupełnienia orzeczenia. W związku z tym pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ ponownie zwrócił się do Komisji o wyjaśnienie przesłanek jakimi kierowała się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Komisja odpowiedziała, iż stwierdzone u funkcjonariusza schorzenia (zapalenie oskrzeli, zaburzenia nerwicowe) nie figurują w wykazie schorzeń ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Z opisu przebiegu służby nie wynika, aby funkcjonariusz pełnił ją w szczególnych warunkach (brak zdarzeń katastroficznych, zdarzeń zagrażających życiu, pracy w ponadnormatywnym czasie). KWP wyjaśnił, iż zgodnie z art. 121 b ust. 1 ustawy o Policji w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Stosownie zaś do art. 121 b ust 5 pkt 1 i 2 tej ustawy policjant zachowuje prawo 100 % uposażenia gdy jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby lub choroby powstałej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Roszczenie funkcjonariusza w niniejszej sprawie dotyczy potrąconej kwoty 20% uposażenia wobec jego przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. z uwagi na to, że choroba powstała w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Tryb weryfikacji zwolnienia policjanta od zajęć służbowych w związku z chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby zgodnie z art. 30 ust 1 i 31 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostającej w związku ze służbą (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 1448) został przekazany do oceny właściwej komisji lekarskiej. Kierując się dyspozycją art. 153 p.p.s.a. oraz wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 stycznia 2018 r. organ II instancji zwrócił się do Centralnej Komisji Lekarskiej o uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] czerwca 2017 r. W odpowiedzi Komisja wyjaśniła, że rodzaj stwierdzonych chorób, które były powodem niezdolności policjanta do służby, były przyczyną do stwierdzenia przez Komisję braku podstaw do stwierdzenia, aby ich źródłem były szczególne warunki lub właściwości służby. KWP podkreślił, iż rodzaj chorób determinuje to czy możemy uznać okresową chorobę za pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby czy też nie. I nie ma tutaj dowolności interpretacji orzeczeń komisji lekarskich. Skoro Komisja lekarska uznała, że policjant był chory na zapalenie oskrzeli oraz zaburzenia nerwicowe (podając konkretne jednostki chorobowe), a tego rodzaju schorzenia nie są kwalifikowane jako pozostające w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, to brak jest podstaw do uznania występowania takiego związku. Komisja oceniała także przebieg służby policjanta celem określenia szczególnych warunków wykonywania służby i stanęła na stanowisku, że wynika tu, aby funkcjonariusz pełnił ją w warunkach szczególnych i był narażony na szkodliwe czynniki. Nie stwierdzono występowania w opisanych okolicznościach służby zdarzeń katastroficznych, zdarzeń zagrażających życiu policjanta, czy też pracy w ponadnormatywnym czasie. Biorąc pod uwagę stanowisko policjanta i okoliczności pełnienia służby na stanowisku detektywa w Wydziale Dochodzeniowo - Śledczym KPP Komisja orzekła, że nie zachodzą przesłanki do uznania występowania związku choroby z warunkami i właściwościami służby. Mając na uwadze powyższe KWP wskazał, że choroby nabytej podczas pojedynczej służby, zgodnie z cyt. rozporządzeniem nie można uznać jako chorobę powstałą w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył W.M. Wnosząc o jej uchylenie, zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą, przez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że choroby spowodowane działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby są tożsame z chorobami, które zostały wymienione w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonymi w przepisach wykonawczych, co skutkowało odmową przyznania skarżącemu potrąconego uposażenia, 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak dokładnego, wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ ponownie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a ponadto błędnie interpretuje treść art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych, gdzie za chorobę uznaje się chorobę spowodowaną działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby albo chorobę, która została wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby. W przepisie tym został zamieszczony spójnik "albo" (stanowiący alternatywę rozłączną), oddzielający od siebie dwie przesłanki chorób. W konsekwencji ustawodawca przewidział, iż występują choroby, które choć nie znajdują się w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, są chorobami spowodowanymi działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby. Skarżący wskazał, iż w postępowaniu uzupełniającym po uchyleniu przez Sąd decyzji organu z dnia [...] października 2017 r., które miało doprowadzić do wyjaśnienia przez Komisję lekarską czy stwierdzone u niego schorzenia mają związek ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby, a jeżeli nie - uzupełnienia stanowiska Komisji, brak jest odniesienia się przez Komisję do tej przesłanki chorób tj. spowodowanych działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby. Komisja w uzupełnieniu swego orzeczenia odwołała się jedynie do wykazu chorób zamieszczonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji (...), stwierdzając, iż rozporządzenie to wiąże Komisję. Tymczasem celem uzupełnienia postępowania dowodowego zgodnie z wytycznymi WSA było określenie czy występujące u funkcjonariusza schorzenia były spowodowane działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby, a nie ustalenie związku choroby z pełnieniem służby, gdyż związek choroby z pełnieniem służby zawiera załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia i nie ma potrzeby uzyskiwać w tym zakresie wiadomości specjalnych, jeżeli jest określona jednostka chorobowa ujęta w tym wykazie. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu podlegała decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji, którą odmówiono przyznania skarżącemu 20% potrąconego uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017r. Zgodnie z art. 121b ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Policjant zachowuje jednak prawo do 100% uposażania, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: 1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, 2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, 3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, 4) choroby przypadającej w czasie ciąży, 5) poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów, 6) oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi, 7) przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską (art. 121b ust. 5 ustawy o Policji). Skarżący domagał się wypłaty 20% potrąconego uposażenia za okres pozostawania na zwolnieniu lekarskim na podstawie art. 121b ust. 5 pkt 2 ustawy, twierdząc, że choroba powstała w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, co uzasadniało prawo do zachowania 100% uposażenia. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1448) do ustalania związku choroby stwierdzonej u funkcjonariusza ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby właściwe są komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Po przeprowadzeniu badań komisje lekarskie sporządzają orzeczenia według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń (Dz. U. poz. 1893). Mając na uwadze powyższe uregulowania stwierdzić należy, że podstawę do wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim stanowi wyłącznie orzeczenie komisji lekarskiej ustalające związek choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Jeżeli z orzeczenia komisji lekarskiej wynika, że choroba funkcjonariusza nie jest chorobą powstałą w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, to brak jest podstaw do zachowania 100% uposażenia za okres niezdolności do służby na podstawie art. 121b ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji. Ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać własnych ocen odnoszących się do kwestii medycznych, w szczególności co do związku stwierdzonych u funkcjonariusza Policji schorzeń ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., II SA/Go 1127/17 poprzednio zaskarżoną decyzję wskazał, iż organ powinien zwrócić się do Centralnej Komisji Lekarskiej o uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] czerwca 2017 r., przez uzasadnienie stanowiska co do braku związku stwierdzonych u skarżącego schorzeń ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosując się do tych wskazań zwrócił się do Centralnej Komisji Lekarskiej ze stosownym wnioskiem. W odpowiedzi Komisja wyjaśniła, że stwierdzone u skarżącego schorzenia (zapalenie oskrzeli, zaburzenia nerwicowe) nie figurują w wykazie schorzeń ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, a z opisu przebiegu służby nie wynika, aby skarżący pełnił ją w szczególnych warunkach (brak zdarzeń katastroficznych, zdarzeń zagrażających życiu, pracy w ponadnormatywnym czasie). Wobec powyższych okoliczności, stwierdzić należy, iż organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnił wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., II SA/Go 1127/17, podejmując wskazane przez Sąd czynności. Fakt, iż odpowiedź Centralnej Komisji Lekarskiej zawierała odmienne stwierdzenia, aniżeli oczekiwał tego skarżący, nie świadczy o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego przez organ i błędnych ustaleniach faktycznych, a tym samym nie stanowi o zarzucanym w skardze naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak dokładnego, wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem Centralna Komisja Lekarska stwierdziła jednoznacznie, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 121b ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, to organ nie mógł czynić własnych ustaleń w tym zakresie, podważając tym samym prawidłowość wydanego orzeczenia lekarskiego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze z orzeczenia Komisji i pisma z dnia [...] lipca 2018 r. wynika jednoznacznie, że stwierdzone u skarżącego schorzenia nie tylko nie zostały wymienione w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, ale też nie zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby. Także okoliczności wskazane w skardze, takie jak kontakt z ludźmi przychodzącymi do Komendy z problemami osobistymi i rodzinnymi czy też zmienne warunki atmosferyczne na które narażony jest funkcjonariusz, nie wskazują by w środowisku służby skarżącego wystąpiły jakieś szczególnie szkodliwe czynniki nie związane z wykonywaniem normalnych, standardowych obowiązków funkcjonariusza Policji. Reasumując stwierdzić należy, że organ stosując się zgodnie z art. 153 p.p.s.a. do wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku Sądu dostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o Policji, zasadnie stwierdzając, że skarżącemu nie przysługuje prawo do 100% uposażenia. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- # 2