II SA/Go 1127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania 20% potrąconego uposażenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego W.M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku, wydaną na podstawie art. 121 b w zw. z art. art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U z 2016 r. poz. 1782 t.j.), Komendant Powiatowy Policji odmówił przyznania asp. szt. W.M. 20 % uposażenia potrąconego za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant Powiatowy wskazał, że raportem z dnia [...] stycznia 2017 r. funkcjonariusz W.M. zwrócił się o przeprowadzenie stosownego postępowania i zwrot potrąconego wynagrodzenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...].12.2016 r. do [...].01.2017 r., które według W.M. związane jest z utratą zdrowia podczas wykonywania obowiązków służbowych. Wobec powyższego Komendant Powiatowy Policji w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał skierowanie W.M. na badania do Rejonowej Komisji Lekarskiej, celem ustalenia czy stwierdzona u funkcjonariusza choroba pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby, za czas przebywania na zwolnieniu lekarskim w w/wym. okresie. W orzeczeniu z dnia [...].03.2017 r. nr [...] Rejonowa Komisja Lekarska stwierdziła, że nie istnieje związek pomiędzy stwierdzonymi u skarżącego schorzeniami tj, krwioplucie przeszłe, zapalenie oskrzeli i zaburzenia nerwicowe, a szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Jako podstawę prawną Rejonowa Komisja Lekarska wskazała rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu zał. nr 1, w którym wymienione schorzenia: "krwioplucie przeszłe, zapalenie oskrzeli J18 oraz zaburzenia nerwicowe F48.0" nie występują. Od powyższego orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej W.M. wniósł odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania, w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 2017 r., Centralna Komisja Lekarska Ministra Spraw Wewnętrznych nie znalazła podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej. Mając na względzie powyższe, w ocenie Komendanta Powiatowego Policji wypłata asp. szt. W.M. 20% potrąconego wynagrodzenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...].12.2016r. do [...].01.2017r. nie ma podstaw prawnych i faktycznych. Od powyżej decyzji Komendanta Powiatowego Policji W.M. wniósł odwołanie, w którym domaga się przyznania 20% uposażenia potrąconego za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą. Zdaniem strony Komisja lekarska nie zbadała związku choroby z ewentualnym działaniem czynników występujących w środowisku służby skarżącego. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017r. Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), art. 121 b ust. 1 w związku z art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U z 2016 r. poz. 1782 t.j.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił przyznania W.M. 20% potrąconego uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji w pierwszej kolejności przywołał przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie. Następnie organ wskazał, że w jego ocenie orzeczenie Rejonowej i Centralnej Komisji Lekarskiej, w których Komisje nie stwierdziły związku choroby asp. szt. W.M. ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, wydane zostały zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz.U.2014.866) oraz ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. (Dz.U.2014.1822 ze zm.). W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, w stwierdzeniu Komisji Lekarskiej o braku związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, mieści się zarówno to, że stan chorobowy W.M. nie był spowodowany działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby jak i to, że choroba nie została wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 albo 2. Taka wykładnia orzeczenia zdaniem Komendanta wynika chociażby z art. 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy wypadkowej. Zgodnie z tymi przepisami, choroba pozostająca w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, to zarówno choroba spowodowana działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby jak i wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 albo 2 tej ustawy. Zatem Komisja Lekarska ustalając, że choroba nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, wyklucza tym samym by choroba spowodowana została działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby jak i to, że została wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 albo 2 ustawy wypadkowej. Zdaniem Komendanta z tego powodu niezasadny jest zarzut zażalenia jakoby Komisja Lekarska nie zbadała okoliczności czy choroba asp. szt. W.M. spowodowana była działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby. Wobec tego, że choroba asp. szt. W.M. nie miała związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, w tym w szczególności niespowodowana była działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby, to zgodnie z art. 12Ib ust. 1 ustawy o Policji, W.M. w okresie spornego zwolnienia lekarskiego miał prawo jedynie do 80% uposażenia. Komendant Wojewódzki Policji zauważył, że w sentencji zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji błędnie określił okres zwolnienia lekarskiego, za który W.M. domaga się 20% uposażenia. Dopiero w treści uzasadnienia organ pierwszej instancji już prawidłowo oznaczył ten okres wskazując jako początkową datę tego terminu [...].12.2016r. Wobec braku sprostowania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej okresu, którego dotyczyło potrącenie uposażenia, Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy odmawiając przyznania W.M. 20% potrąconego uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. Na powyższą decyzję W.M. złożył skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą. 2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a., poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. Z ostrożności procesowej na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ l instancji. Jednocześnie strona wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu podlegała decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] pażdziernika 2017r., mocą której uchylona została poprzedzająca ją decyzja Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz odmówiono przyznania W.M. 20% potrąconego uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy - art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 kpa oraz art. 121b ust. 1 związku z art. 6 f ustawy o Policji. Na wstępie należy wskazać na trafność stanowiska organu, który prawidłowo przyjął, że wypłata odszkodowania za okres pozostawania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim następuje w formie czynności materialno – technicznej, natomiast negatywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przyjmuje formę decyzji administracyjnej, ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami prawnymi skutkującymi wymogiem stosowania przepisów kpa, w tym art. 7, 77 i 80 kpa. ( por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1222/12, z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 51/12 oraz z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 402/11 - oraz na temat odmowy dokonania czynności materialno-technicznej: wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82). Zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi, w tym wysokości uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim, określają przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.). Zgodnie z art. 121b ust. 1 w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Policjant zachowuje jednak prawo do 100% uposażania, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: 1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, 2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, 3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, 4) choroby przypadającej w czasie ciąży, 5) poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów, 6) oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi, 7) przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską (art. 121b ust. 5 ustawy o Policji). W analizowanej sprawie skarżący domagał się wypłaty 20 % potrąconego uposażenia za okres pozostawania na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. Swoje roszczenie oparł na podstawie art. 121 b ust. 5 pkt 6 ustawy twierdząc, że choroba powstała w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, co uzasadniało prawo do zachowania 100 % uposażenia. Przyznanie i wypłata potrąconego wynagrodzenia następuje w trybie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczenia odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (DZ.U. 2014 poz. 616), zwana dalej ustawą wypadkową. Stosownie do treści art. 1 pkt 1a ustawa określa zasady i tryb przyznawania i wypłaty jednorazowego odszkodowania przysługującego w razie wypadku pozostającego w związku ze służbą, zwanego dalej "wypadkiem", lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, zwanej dalej "chorobą". W myśl art. 2 pkt 1 świadczenia odszkodowawcze przysługują funkcjonariuszowi Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Celno-Skarbowej zwanemu dalej "funkcjonariuszem", który doznał stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku albo choroby. Ustawa w art. 4 zawiera definicję pojęcia "choroba" oraz "uszczerbek na zdrowiu" wskazując, że za chorobę uznaje się chorobę spowodowaną działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby albo chorobę, która została wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 albo 2, natomiast za uszczerbek na zdrowiu doznany wskutek wypadku albo choroby, zwany dalej "uszczerbkiem na zdrowiu", uznaje się: 1) stały uszczerbek na zdrowiu, przez który należy rozumieć takie naruszenie fizycznej lub psychicznej sprawności organizmu, które powoduje upośledzenie czynności organizmu nierokujące poprawy, albo 2) długotrwały uszczerbek na zdrowiu, przez który należy rozumieć takie naruszenie fizycznej lub psychicznej sprawności organizmu, które powoduje upośledzenie czynności organizmu na okres przekraczający 6 miesięcy, jednak rokuje poprawę. Wskazać należy, że organ administracyjny do którego wpłynął wniosek funkcjonariusza o wypłatę odszkodowania nie jest władny do samodzielnego ustalania okoliczności istotnych dla wypłaty odszkodowania. W razie ujawnienia u funkcjonariusza choroby, co do której zachodzi podejrzenie, że powstała w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, kierownik jednostki organizacyjnej kieruje funkcjonariusza do właściwej komisji lekarskiej z urzędu lub na wniosek funkcjonariusza (art. 30 ust. 1 ustawy wypadkowej). Do ustalania związku choroby stwierdzonej u funkcjonariusza ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby właściwe są zatem komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (art. 30 i 31 ustawy wypadkowej). Po przeprowadzeniu wymaganych badań komisje lekarskie sporządzają orzeczenia według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń ( DZ.U. 2014 poz. 1893). Należy zwrócić uwagę na szczególną moc dowodową dokumentu, jakim jest orzeczenie lekarskie sporządzone przez komisje lekarskie w sprawie wypłaty odszkodowania na podstawie ustawy wypadkowej. Organ orzekający w sprawie nie może wydać rozstrzygnięcia wbrew treści orzeczenia komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarskie ma walor opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., której wiarygodność organ ocenia na podstawie art. 80 k.p.a. Organy nie posiadają uprawnień do samodzielnej oceny dokumentacji medycznej i są związane orzeczeniami lekarskimi. Organy muszą zatem jedynie ocenić wydane orzeczenia jako dowód w postępowaniu, zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Jeżeli wydana opinia lekarska jest należycie uzasadniona, organ prowadzący postępowanie jest nią związany w tym znaczeniu, że nie może stwierdzić, iż choroba powstała w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, podczas gdy właściwa komisja lekarska w wydanym przez siebie orzeczeniu takiego związku nie dostrzegła. Orzeczenie lekarskie jest jedynym wiarygodnym środkiem dowodowym służącym stwierdzeniu choroby oraz jej związku ze szczególnymi warunkami służby, jeżeli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zapadło bez przeprowadzenia koniecznej analizy orzeczeń Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] marca 2017 r. oraz Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] czerwca 2017 r. Z orzeczenia Komisji I inst. wynika, że u skarżącego rozpoznano krwioplucie przeszłe, zapalenie oskrzeli oraz zaburzenia nerwicowe. W pkt 13 cz. A orzeczenia wskazano, że związek schorzenia ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby nie istnieje. Jednak w pkt 14 cz. A, w którym należało uzasadnić stanowisko wyrażone w pkt 13 organ orzeczniczy wypowiedział się jedynie w kwestii zamieszczenia stwierdzonych u skarżącego jednostek chorobowych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r., nie uzasadnił natomiast braku związku chorób z warunkami i właściwościami służby, co jest istotnym elementem orzeczenia. Powyższej okoliczności nie wyjaśnia również treść orzeczenia zawarta w części B, w której powtórzono, że brak jest związku pomiędzy schorzeniami stwierdzonymi u skarżącego, a szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, bez podania uzasadnienia stanowiska. Powyższych wątpliwości nie wyjaśnia również orzeczenie Komisji II inst., w którym stwierdzono, że na postawie przeprowadzonego badania oraz po zapoznaniu się z charakterystyką warunków służby i opisem stanowiska pracy orzekanego nie znaleziono podstaw do zmiany orzeczenia, nie uzasadniono natomiast jakie przesłanki legły u podstaw takiego stanowiska. Wskazać ponownie należy, że opinia właściwej Komisji Lekarskiej ma walor opinii biegłego, winna zatem wyjaśniać zasadnicze kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej, którą organ prowadzący postępowanie nie dysponuje. Ponieważ wydane w sprawie orzeczenia lekarskie nie wyjaśniają - poprzez brak uzasadnienia - istotnej dla sprawy okoliczności – tj. związku chorób z warunkami i właściwościami służby, dlatego zaskarżone orzeczenie należało ocenić jako wydane z naruszeniem wynikającej z art. 80 kpa zasady swobodnej oceny dowodów. W wypadku stwierdzenia, że sporządzona w sprawie opinia biegłego nie odpowiada na wszystkie istotne w sprawie pytania, organ prowadzący postępowanie ma możliwość zwrócenia się do biegłego o jej uzupełnienie w danym zakresie. W analizowanej sprawie organ winien zwrócić się do Centralnej Komisji Lekarskiej o uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] czerwca 207 r. poprzez uzasadnienie stanowiska co do braku związku stwierdzonych u skarżącego schorzeń ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby. W sprawie ważne jest odniesienie się do okoliczności pełnienia służy opisanych w raporcie skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r., której pełnienie - według twierdzeń skarżącego - było bezpośrednią przyczyną powstania chorób oraz w konsekwencji zwolnienia lekarskiego w okresie od [...] grudnia 206 r. do [...] stycznia 2017 r. Bez wyjaśnienia powyższych okoliczności materiał dowodowy należy ocenić jako niekompletny i niewystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Uzupełnienie materiału dowodowego w opisanym zakresie może nastąpić w trybie art. 136 kpa. Z powyższych względów zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, przy czym stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 §1 pk 1 lit "c" p.p.s.a. decyzja podlegała uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie 200 i 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804).