II SA/Wa 1222/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. O. na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania: 1) uchyla zaskarżone postanowienie 2) nakazuje zwrócić P. O. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych – tytułem omyłkowo uiszczonego wpisu. Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 134 Kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez P. O. od pisma nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. W uzasadnieniu postanowienia, organ wskazał, co następuje: P. O. - były policjant Komendy Rejonowej Policji [...] (zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2012 r.) pismem z dnia 30 marca 2012 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] z prośbą o wydanie decyzji i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych urlopy za lata 2003 - 2005. Komendant Rejonowy Policji [...] pismem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformował P. O., iż zgodnie z art. 107 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie to stało się wymagalne, zatem należności finansowe za lata 2003 – 2005, wskazane w przedmiotowym piśmie, z uwagi na upływ terminu przedawnienia nie przysługują. Jednocześnie Komendant Rejonowy Policji [...] wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie jest wydawana decyzja, gdyż nie przewidują tego przepisy prawa. P. O. pismo powyższe otrzymał w dniu 19 kwietnia 2012 r. i traktując je jako decyzję (z uwagi na spełnianie cech podstawowych decyzji administracyjnej), w dniu 30 kwietnia 2012 r. wniósł do Komendanta [...] Policji odwołanie, zarzucając organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia, art. 107 ustawy o Policji. Zdaniem odwołującego w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 114 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy, który stanowi lex specialis wobec wskazanego wyżej art. 107. Komendant [...] Policji, stwierdzając postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. niedopuszczalność odwołania, uznał, iż pismo Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 11 kwietnia 2012 r. nie może stanowić decyzji, gdyż przyznanie bądź odmowa przyznania i wypłata przysługujących policjantowi należności nie jest dokonywana w formie decyzji. Powyższa teza wynika z okoliczności, iż uprawnienie do takich należności powstaje bezpośrednio z mocy ustawy, co oznacza, że kwestia przyznania i wypłaty tych należności nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt. II SAB/Wa 350/10). Nadto, zasadą ustawy o Policji jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w przypadkach wskazanych w tej pragmatyce albo w przepisach wykonawczych. Z przepisów ustawy o Policji nie wynika, aby sprawa rozliczenia należności policjanta (tu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy) podlegała rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Zatem wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno - techniczną, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał, nadto, iż policjant zwalniany ze służby, zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 ustawy pragmatycznej otrzymuje między innymi także ekwiwalenty za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe. Zastosowanie w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowania "otrzymuje" wskazuje, iż obowiązek wypłaty powstaje z mocy ustawy, co wyklucza obowiązek wydania decyzji. W ocenie Komendanta [...] Policji nie sposób nie dostrzec, iż roszczenie P. O. uległo przedawnieniu, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro pismo Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 11 kwietnia 2012 r. nie może stanowić decyzji, to nie służy na nie odwołanie i dlatego należało zastosować rozstrzygnięcie przewidziane w art. 134 Kpa. Postanowienie Komendanta [...] Policji stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. O. Skarżący zarzucił organowi pozbawienie go prawa do ochrony swoich interesów poprzez nieuzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz nieprawidłowe uznanie, iż odmowa wypłaty żądanego świadczenia nie wymaga formy decyzji i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny sprawując tę kontrolę, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, iż wypłata policjantowi świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno-techniczną, która nie wymaga poprzedzenia jej stosowną decyzją i za niedopuszczalny należy uznać pogląd, iż odmowa wypłaty takiego świadczenia nie wymaga formy decyzji. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14). Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 – OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611). Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest oczywiście ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia – co w niniejszej sprawie niewątpliwie ma miejsce. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że sprawa odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w tym także w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji, powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej (art. 114, art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.). Roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez nich na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed Powszechnym Sądem Pracy. Powyższe ustalenia oznaczają, że w przypadku skarżącego właściwy w jego sprawie organ Policji zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy nie stanowią, w jakiej formie organ rozstrzyga w tego typu sprawach, zatem w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego (odmowy wypłaty danego świadczenia) należy zastosować formę decyzji administracyjnej, posługując się w tym zakresie koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej, przyjmowaną w doktrynie przy rozważaniu problematyki art. 104 Kpa. (porównaj wyrok WSA z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie II SAB/Wa 402/11). Podkreślenia wymaga tu także i to, że czym innym w rozumieniu prawa administracyjnego jest czynność wypłaty świadczenia, a czym innym odmowa jego przyznania albo odmowa wypłaty. Podstawę prawną do wypłaty danego świadczenia, poprzez wyszczególnienie okoliczności warunkujących przyznanie i dokonanie wypłaty, ściśle określają przepisy prawa – tu ustawy o Policji wraz z przepisami wykonawczymi, jednakże rozpatrując to zagadnienie od strony odmowy przyznania danego świadczenia organ staje przed innym prawnie zadaniem niż sama czynność wypłaty. Musi wykazać, z jakich powodów świadczenie nie jest należne, czyli jest zobowiązany przedstawić prawną i faktyczną argumentację uzasadniającą odmowę. Uzasadnić musi też, iż stan danej sprawy jest inny niż stan określony przepisem warunkującym wypłatę świadczenia. Zatem z uwagi na typowe dla decyzji administracyjnej stosowanie przez organ w procesie rozstrzygania danej sprawy przepisów art. 7, art. 8 i oczywiście art. 107 Kpa, takie rozstrzygnięcie organu może zostać wyartykułowane jedynie w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić tu należy, iż przepis ustawy (ewentualnie zasadzony na nim przepis wykonawczy) sam określa pozytywne warunki wypłaty, zatem sam z mocy prawa kreuje po stronie organu obowiązek wypłaty. Natomiast odmowa wypłaty wymaga wykazania odmienności danego stanu od przewidzianego w danym przepisie. Odmienność ta musi być wykazana opisowo, nie wynika ona bowiem wprost z samej ustawy (przepisu prawa), ale z procesu myślowego – subsumcji - porównania stanu rzeczywistego ze wskazanym w danym przepisie i przede wszystkim z wykazania nieprzystawalności obu tych stanów. To właśnie owa nieprzystawalność stanu rzeczywistego i prawnego, charakterystyczna dla rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania świadczenia, jest tu decydująca. Od odmownego rozstrzygnięcia organu zainteresowanej stronie musi przysługiwać odwołanie i w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. W innym wypadku, bez możliwości odwołania oraz skargi, zagadnienie prawidłowości odmowy przyznania danego świadczenia pozostało by w sferze arbitralnego i niezaskarżalnego rozstrzygnięcia organu i aby stan taki mógł zostać uznany za prawidłowy ustawa musiałby wprost zakazywać odwołania, a tak w ustawie o Policji ustawodawca nie postanowił. Oceniając pod powyższym kątem rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz konstatując, iż zawiera ono takie cechy jak: skierowanie rozstrzygnięcia do konkretnego adresata, zawiera stanowcze rozstrzygnięcie odmowne, które zostało poparte wskazanym przepisem prawa – to uznać należy, iż pismo to stanowi decyzję administracyjną wydaną przez organ I instancji w sprawie odmowy P. O. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe z lat 2003-2005. Zatem zastosowanie przez Komendanta [...] Policji art. 134 Kpa w niniejszej sprawie nie było prawidłowe, albowiem nie wyjaśniono w niej istotnych okoliczności faktycznych – czy skarżący wykorzystał urlop wypoczynkowy za okres 2003 – 2005, czy też wypłacono podczas procedury zwolnienia ze służby ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop za okres trzech kolejnych lat 2003-2005. Dopiero w dalszej kolejności, w razie stwierdzenia istnienia po stronie skarżącego roszczenia o ekwiwalent za niewykorzystany urlop, organ powinien zbadać sprawę w zakresie zagadnienia przedawnienia. W tym zakresie organ baczyć powinien, iż przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest przepisem odmiennie regulującym kwestie wymagalności ekwiwalentu za zaległy urlop niż to wynika z przepisu art. 107 ust. 1, ustanawiającego generalną zasadę przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Takie rozwiązanie legislacyjne oznacza, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 jest przepisem lex specialis wobec art. 107 ust. 1 ustawy o Policji (porównaj wyrok WSA z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1819/09). Reasumując, z uwagi na wskazane wyżej wady, zaskarżone rozstrzygnięcie ostać się nie może i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.