II SA/Go 80/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi O. B.-R. na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie włączenia obiektów do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] karty adresowej zabytku nieruchomego – parku, położonego w miejscowości [...] na działce nr [...] oraz karty adresowej zabytku nieruchomego – magazynu zbożowego w zespole folwarcznym, położonego w miejscowości [...] na działce nr [...], II. zasądza od Wójta Gminy[...] na rzecz skarżącej O.B.-R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy [...] (dalej: organ), zarządzeniem z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] - na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40) oraz art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840, dalej: u.o.z.) - przyjął Gminną Ewidencję Zabytków Gminy [...] (dalej: GEZ) założoną w 2016 r., zaktualizowaną w 2022 r. w formie zbioru kart adresowych. W wykazie zabytków nieruchomych ujętych w GEZ (zał. nr 1 do zarządzenia) pod poz. [...] znalazł się park położony w miejscowości [...] na działce nr [...] oraz pod poz. [...] - magazyn zbożowy w zespole folwarcznym, położony w miejscowości [...] na działce nr [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2023 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, pozytywnie zaopiniował przedłożoną aktualizację GEZ, pod warunkami określonymi w ww. piśmie. O.B-R. (dalej: skarżąca) - właścicielka ww. nieruchomości, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata, pismem z dnia [...] stycznia 2025 r., zaskarżyła czynność z zakresu administracji publicznej organu w postaci włączenia obiektu do gminnej ewidencji zabytków Gminy [...] magazynu zbożowego położonego na działce nr [...] obręb [...] oraz parku zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], na podstawie zarządzenia organu nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. w sprawie przyjęcia GEZ. Skarżąca zaznaczyła, że o podjęciu zaskarżonej czynności dowiedziała się w dniu [...] grudnia 2024 r., z pisma organu - znak [...]. Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła: 1. obrazę przepisów postępowania - § 18b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56, dalej: rozp. MKiDN), polegającą na niezastosowaniu tego przepisu i pominięciu obowiązku zawiadomienia właściciela nieruchomości o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, a także zaniechaniu umieszczenia zawiadomienia o tym w Biuletynie Informacji Publicznej, co pozbawiło skarżącą możliwości ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia prawa własności nieruchomości, co zważywszy na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie o sygn. P 12/18 świadczy o naruszeniu konstytucyjnego prawa skarżącej do ochrony prawa własności w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności (art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); 2. obrazę prawa materialnego - art. 22 ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i wprowadzenie do gminnej ewidencji zabytków obiektów niespełniających wymogów zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 1 tej ustawy. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca - na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) - wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności organu w postaci włączenia do GEZ magazynu zbożowego położonego na działce nr [...] obręb [...] oraz parku zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...]. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości 497 zł. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia brak było regulacji, z których wynikał obowiązek organów gminy do prowadzenia postępowania w sprawie ujęcia zabytków w karcie zabytków przy udziale właściciela nieruchomości. Dodatkowo organ wskazał, że jego zarządzenie z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] w sprawie przyjęcia GEZ został opublikowany na stronach BIP Gminy [...] niezwłocznie po jego przyjęciu, w taki sposób aby każdy mógł się zapoznać z jego treścią. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ, w pierwszej kolejności wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej istnieją usprawiedliwione podstawy do uznania, że ww. obiekty powinny zostać wpisane do GEZ. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt który spełnia ustawową definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Podkreślenia wymaga, iż organ prowadził konsultacje z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - dot. zakresu obiektów ujętych w ewidencji i organ ten nie wnosił zastrzeżeń do ujęcia obiektów w dokumencie. Organ podkreślił jednocześnie, że przywołany przez skarżącą wyrok TK z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie P 12/18 wywołuje skutki prawne w bardzo ograniczonym zakresie. Na mocy tego wyroku TK uznał art. 22 ust. 5 u.o.z. za niezgodny z przepisami konstytucyjnymi nie w całości, a jedynie w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Zdaniem organu tak ukształtowana treść wyroku TK nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że każdy akt w sprawie wpisania obiektu stanowiącego własność prywatną, wydany pod rządami art. 22 ust. 5 u.o.z. winien być uznany za niezgodny z prawem. Zarówno przepisy u.o.z., jak również przepisy innych ustaw takich, jak Prawo budowlane, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć należą z założenia do szeroko pojmowanej dziedziny prawa administracyjnego materialnego, to poszczególne przepisy tych ustaw wywierają wpływ na sposób korzystania z prawa własności nieruchomości. Takim właśnie przepisem jest art. 22 ust. 5 u.o.z. Uważna lektura wyroku prowadzi do wniosku, że wywołuje on skutki właśnie w sferze prawa cywilnego, a konkretnie w zakresie korzystania z prawa własności nieruchomości. Dlatego też ewentualne roszczenia dotyczące naruszenia prawa własności, będące następstwem wpisania danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków winny być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Procedura wynikająca z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. nie przewiduje udziału właścicieli rzeczy w postępowaniu dotyczącym wpisu do ewidencji. Sama zaś czynność wpisu ma wyłącznie wewnętrzny, materialnotechniczny charakter, co ogranicza jurysdykcję sądów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zawiera uzasadnione podstawy. Zasadnie skarżąca powołała się w skardze na wyrok TK z dnia 11 maja 2023 r., P 12/18, w którym stwierdzono, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu wyroku TK wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nie jest niezbędne do ochrony interesu publicznego. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Skutki wprowadzonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 tej ustawy ograniczenia nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zdaniem TK nie jest dopuszczalna sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że ma ona zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Wbrew zatem stanowisku organu, ww. wyrok TK nie wywołuje skutków wyłącznie w sferze prawa cywilnego. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. został zatem uznany za niekonstytucyjny w określonym zakresie (wyrok zakresowy, interpretacyjny) i wobec tego, niekonstytucyjne jego rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Wskazać należy, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). W art. 190 ust. 4 Konstytucji wyrażono zatem zasadę, że w odniesieniu do wyroków, decyzji i innych rozstrzygnięć orzeczenia TK wywołują skutki wstecz. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Określenie zasad i trybu wzruszania takich aktów Konstytucja pozostawiła ustawom. Mając zatem na uwadze, że po wyroku TK o niekonstytucyjności przepisu powstaje podstawa do wznowienia postępowania, to sąd administracyjny nie powinien takiego przepisu stosować, choćby tylko dla zakończenia toczącej się przed sądem sprawy. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd administracyjny powinien uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, może nastąpić również po wydaniu – pierwotnie niewadliwej – decyzji administracyjnej. Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest zaś stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 k.p.a.). W tej sytuacji konieczne jest zastosowanie bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnienie wyroku Trybunału (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.). Uznać zatem należało, że organ dokonując czynności włączenia do GEZ karty adresowej zabytku nieruchomego - parku, położonego w miejscowości [...] na działce nr [...] oraz karty adresowej zabytku nieruchomego - magazynu zbożowego w zespole folwarcznym, położonego w miejscowości [...] na działce nr [...], zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, albowiem uniemożliwił czynny udział właścicielki nieruchomości w postępowaniu. Nie mogła kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych czy zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jej prawa własności. Nie jest sporne, że skarżąca nie została powiadomiona o ustaleniach organu, a o podjęciu zaskarżonej czynności dowiedziała się w dniu [...] grudnia 2024 r., z pisma organu znak [...]. Postępowanie w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony, cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien jednak działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej, uwzględniając treść norm prawnych również w oparciu o wyrok TK z dnia 11 maja 2023 r. Powinien zadbać, aby właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie, mógł zająć stanowisko w tej sprawie i skutecznie zakwestionować działania podejmowane przez organ, nawet jeśli przepisy wprost nie przewidują takich obowiązków. W tym celu organ powinien umożliwić udział właściciela nieruchomości w postępowaniu, dopuścić ewentualne wnioski dowodowe, a także zadbać, żeby stanowisko w zakresie posiadanych przez obiekt wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy (odpowiednio uzasadnione), wynikało z akt sprawy i w ten sposób strona mogła zapoznać się z nim i efektywnie je kwestionować. W świetle zaistnienia uchybień procesowych dotyczących postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości i obiektu w GEZ, przesądzenie istnienia ich walorów zabytkowych na tym etapie postępowania nie stanowi przedmiotu oceny Sądu. Wobec tego, zarzuty skargi w tym względzie uznać należy za przedwczesne. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził bezskuteczność czynności organu w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. (punkt I wyroku). Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (punkt II wyroku) znajduje podstawy w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego adwokatem, w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).