II SA/Go 803/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P.P. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta dokonania zwrotu P.P. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych za kartę pojazdu [...], III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz P.P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. P.P. zwrócił się do Prezydenta Miasta z wezwaniem o zwrot części opłaty, w wysokości 425 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu zarejestrowanego w dniu [...] stycznia 2006 r. o nr rejestracyjnym [...]. W piśmie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] organ odmówił zwrotu żądanej opłaty wskazując, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), który stanowił podstawę prawną pobranej opłaty utracił moc z dniem 1 maja 2006 r. na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, stwierdzającego jego niezgodność z art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem organu odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. uniemożliwia zwrot opłaty za okresy wcześniejsze. Tym samym Trybunał dopuścił stosowanie stawki 500 zł dla kart pojazdów wydawanych między dniem uprawomocnienia się wyroku Trybunału a wydaniem nowego rozporządzenia w tej sprawie, nie później jednak niż do 1 maja 2006 r. Nadto podkreślono, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. (sygn. akt III CZP 35/07), uznał, że dopuszczalna jest droga sądowa dochodzenia roszczenia o zapłatę. W ustawie nie uregulowano nadto szczegółowo kwestii związanych ze zwrotem opłaty za kartę pojazdu, co uzasadnia drogę sądową dochodzenia roszczeń. Z tych względów zwrot żądanej kwoty może nastąpić po przedłożeniu prawomocnego wyroku sądu nakazującego wypłatę żądanej kwoty. Pismem z dnia [...] października 2011 r. P.P. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu zarejestrowanej w okresie od [...] sierpnia 2003 r. do [...] kwietnia 2006 r. oraz zwrot kwoty 425 zł tytułem nienależnie pobranej opłaty za wydanie jednej karty pojazdu. Odpowiadając na powyższe wezwanie Prezydent Miasta podtrzymał swoje stanowisko. 2. Pismem z dnia [...] października 2011 r. P.P., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu objętej wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Także naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, niezastosowanie w sprawie przepisów art. 90 akapit 1 i art. 10 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W oparciu o te zarzuty wniesiono o zobowiązanie organu do przedłożenia danych będących w jego posiadaniu, identyfikujących przedmiotową kartę pojazdu, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku zwrotu skarżącej części opłaty pobranej za wydanie przedmiotowej karty pojazdu. Jednocześnie wniesiono o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że konsekwencją uznania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niekonstytucyjny oraz za sprzeczny z prawem wspólnotowym w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność ta, zdaniem pełnomocnika skarżącego, uzasadnia dokonanie przez organ zwrotu stronie dochodzonej kwoty nadpłaty. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 p.p.s.a.). 4. Kwestią wstępną w przedmiotowej sprawie jest zachowanie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi. Wiąże się to z problemem dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli żądania zwrotu opłaty za wydanie karty. Tryb ten został zaaprobowany w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt l OPS 3/07), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się na art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. Wskazano przy tym, iż droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym Przy takiej konstrukcji uprawnienia strony konieczne jest zatem wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a., czyli poprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co zostało w to w niniejszej sprawie dopełnione. 5. Problem pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przedmiotem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. 6. Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, stwierdzić należy, iż przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego trzeba zważyć, że z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego sądu administracyjnego nie związuje (por. J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA. 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznaje przedmiotowe zagadnienie jednolicie przyjmując, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., l OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., l OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., l OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., l OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., l OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., l OSK 590/09 oraz l OSK 591/09, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Prowadzi to, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności (punkt l wyroku). 7. Jeśli chodzi o naruszenie prawa wspólnotowego to wskazać należy przede wszystkim na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. 8. Sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. w art. 77 ust. 3 ustawy z Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Nie istotne jest przy tym, że ten ostatni przepis, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją oraz ustawą Prawo o ruchu drogowym. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłat ponad kwoty wynikające z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści niniejszego orzeczenia (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Podzielić należy bowiem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynika z przepisów prawa administracyjnego. Uprawnienie to ma wpływ na ekonomikę postępowania, przeciwdziałając ponownemu angażowaniu się przez organ w podejmowanie czynności, które mogą zostać dokonane jeszcze w toku postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., l OSK 1735/10). W tej mierze Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. Niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 rozważanej ustawy. 9. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w cyt. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest też przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżącego a opłatą pobieraną na podstawie Rozporządzenia z 2006 r. wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem jest również to, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. O kosztach postępowania określonych w pkt III wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a.