II SA/Go 805/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D.B. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] października 2010 r. D.B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kilka pism Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym również pismo z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. W skardze skarżąca, domagając się "zmiany trybu orzecznictwa" zarzucała organom pomocy społecznej biurokratyczne działanie, które nie sprzyja rozpatrzeniu wnoszonych przez nią spraw w zakresie wnioskowanej pomocy materialnej. Kierując szereg zarzutów pod adresem imiennie wymienionych pracowników tych organów podkreślała ich nieprofesjonalizm, nieuwzględnianie jej uzasadnionych potrzeb, dużą ilość kierowanej do niej korespondencji, a w orzeczeniach powielenie wcześniej ustalonej linii orzecznictwa organu. Jednocześnie wskazała, iż działania organów w tym zakresie powodują powstanie po jej stronie szkody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi. Organ wyjaśnił, iż zaskarżone pismo z dnia [...] października 2010 r. wystosowana zostało po uzyskaniu wyjaśnień od Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej. Zawierało jedynie informację o zakresie właściwości SKO, trybie postępowania we wskazanym przez stronę rodzaju spraw oraz wyjaśnienie, iż organ ten nie ma kompetencji do ingerencji w cywilnoprawny spór skarżącej z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej. Zdaniem organu, zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny jej dopuszczalności . W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć czy zaskarżone przez D.B. pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. jest aktem lub czynnością o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 8 p.p.s.a. Pismo to stanowi odpowiedź organu na pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatytułowane "Zażalenie. Postulaty" w przedmiocie korespondencji kierowanej do niej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz braku odpowiedzi na jej monity kierowane do organu zmierzające do przyśpieszenia prowadzonych postępowań. W piśmie tym strona wskazała także na obciążający ją obowiązek wpłaty na rzecz MOPS-u kwoty 1000 zł. Zaskarżone skargą pismo Kolegium zawiera jedynie wyjaśnienia tego organu w kwestii spraw poruszonych przez skarżącą. W tym zakresie mają one walor jedynie informacji i nie odnoszą w sposób władczy i konstytutywny do sfery praw i obowiązków skarżącej. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, iż zaskarżone pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może być uznane za decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), czy też postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa) oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywistym jest, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 ppsa. Zaskarżone pistonie może być też uznane za, inny niż określone w pkt 1-3, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Stosownie do treści powołanego przepisu należy przyjąć, że przedmiot skargi w nim przewidzianej zakreślają takie elementy jak brak charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3, charakter zewnętrzny i indywidualny w tym znaczeniu, że akt (czynność) skierowany jest do indywidualnie oznaczonego podmiotu (nie generalnie), który nie jest podporządkowany organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2003 r., OPS 4/2003, ONSA 2004, nr 1, poz.8). Akt taki musi mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć sfery "z zakresu administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności organów administracji publicznej oraz innych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Zatem w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Z kolei działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Wreszcie akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle powyższych wywodów nie ma wątpliwości, iż skarga na przedmiotowe pismo Kolegium jest niedopuszczalna. Zaskarżone bowiem zostało pismo informujące skarżącą w sposób ogólny o okolicznościach sprawy, a także o przysługujących organom kompetencjach w tym zakresie, które nie było związane z żadnym toczącym się postępowaniem administracyjnym i nie dotyczy uzyskania przez stronę konkretnych uprawnień lub nałożenia konkretnych obowiązków. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż uznając ewentualnie pismo D.B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. za zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), wniesienie skargi na rozstrzygniecie organu w tym przedmiocie należałoby również uznać za niedopuszczalne. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 37 § 1 Kpa stronie w trakcie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia w sytuacji, gdy właściwy w sprawie organ nie załatwi sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sytuacji, gdy w/w organ nie zawiadomi strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przyczyn zwłoki i podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa organem wyższego stopnia, o którym mowa także w art. 37 § 1 in fine kpa, wobec organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na organach administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawą ( art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz. U. nr 115 poz. 728 ze zm.). Gmina realizuje swoje zadania w tym zakresie, stosownie do treści art. 110 ust. 1 i 7 ustawy o pomocy społecznej, poprzez upoważnione do tego ośrodki pomocy społecznej. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 Kpa. Wynik postępowania wyjaśniającego determinuje dalsze czynności organu wyższego stopnia. W sytuacji gdy zakończy się ono ustaleniem, że nie zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, organ wyższego stopnia ogranicza się w swoim rozstrzygnięciu tylko do uznania zażalenia za nieuzasadnione. Jeśli rezultatem postępowania wyjaśniającego jest natomiast uznanie zażalenia za uzasadnione, organ ten podejmuje czynności w postaci: 1) wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, 2) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz 3) w razie potrzeby, zarządzenia podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 37 § 2). Wprawdzie D.B. wprost zatytułowała swoje pismo z dnia [...] sierpnia 2010r. jako zażalenie, a jednocześnie wskazała, iż Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie załatwił jej pism, które wpłynęły do organu w dniach 2, 5, 11 oraz 12 sierpnia 2010 r. a także dalszej korespondencji w sprawie, podkreśliła jednak przede wszystkim swoje niezadowolenie z faktu, iż obciążono ja obowiązkiem uiszczenia na rzecz MOPS kwoty 1000 złotych, tytułem kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie pismo to Strona skierowała wprost do organu właściwego w rozumieniu art. 37 § 1 kpa, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tym nie mniej podkreślenia wymaga, iż rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w przepisie art. 37 § 1 kpa następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli jest ujęta w formę postanowienia nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Kodeks nie określa wyraźnie formy działania organu wyższego stopnia. Co do zasady przyjmuje się zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że organ podejmuje w tej kwestii rozstrzygnięcie w postaci postanowienia. Ponadto brak jest szczególnych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia tego postanowienia. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Jest to uzasadnione tym, że niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu, która musi być poprzedzona złożeniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2008 r. II OSK 560/08 oraz powołane tam wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., IV SA 1866/00, ONSA 2002 r. z. 4, p. 144, z dnia 24 maja 2001 r. IV SA 572/99, ONSA 2002 z. 3 p. 116). W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie. Ponadto podkreślić należy, iż akt wydany na podstawie art. 37 § 2 kpa nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie przysługuje też na niego zażalenie. Akt ten nie mieści się w kategorii postanowień o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a zatem nie przysługuje również na taki akt skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 306/05 opubl. LEX nr 196463). Co więcej, nie mieści się ono w kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 3-8 p.p.s.a. Oczywistym jest również, iż w przypadku załatwienia zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa w innej formie niż postanowienie, akt taki również nie podlega zaskarżeniu do sądu, z przyczyn wyżej określonych. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono jak w sentencji.